医疗机构科室合作监管要点及合规建议

作者丨刘婷婷、许商羽

机构丨上海市锦天城律师事务所

来源|公众号“威科先行”

一、引言

科室合作作为目前助力各类医疗机构科学高效发展，满足患者医疗服务多样化、差异化、个性化发展需求，实现医疗资源共享的重要途径之一，一定程度上受到了国家政策的鼓励与支持。《关于深化医药卫生体制改革的意见》《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》及《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(“《基本医疗卫生与健康促进法》”)等一系列法律法规政策文件均明确了国家对于科室合作的政策导向，支持和推动民营医疗机构与公办医疗机构开展多种类型的医疗业务、学科建设、人才培养等合作。

实践中，无论是公办抑或是民营医疗机构，均可能存在现有医疗服务水平、管理能力、人才技术等不能满足诊疗业务和长远发展的需求，而专业的医疗和管理服务企业单位等合作机构(“合作方”)在引进关键技术人才、提高医院医疗技术与管理水平等方面可以改善、弥补医疗机构的不足，因此实践中医疗机构与合作方之间的医疗相关合作也愈发频繁。但随着法律规定与监管手段的完善，主管部门对于医疗机构运营过程中科室承包、医疗机构执业许可证牌照出借等违法行为的打击力度逐渐加强，各方的违法风险和违法成本不断提高。

本文作为医疗机构新设并购及合规管理系列文章之三：首先，笔者将从医疗机构科室合作模式出发，通过梳理医疗机构科室合作相关政策导向与法律法规要求，总结医疗机构科室合作相关监管合规要点；其次，介绍科室合作与科室承包等违法行为的区别，并通过解读医疗机构科室合作相关的监管执法处罚案例，阐述法律分析意见；最后，为医疗机构在科室合作业务中的合规管理工作提出合规建议，期望能为医疗机构及各合作方理解科室合作监管要求和做好相关合规管理工作及进一步突破发展奠定基础。

二、医疗机构科室合作模式概述

(一) 医疗机构科室合作模式简介

基于行业的实践做法与笔者的服务经验，一般而言，科室合作是指由合作方与医疗机构签订合作合同等达成协议，由合作方在医疗机构自身的管理体系与协议约定或协商的授权体系下，获得医疗机构的部分经营管理权，通过制度改善、引入专业管理和医疗人才方式提供技术支持，助力医疗机构在人、财、物等方面的管理，提升医疗机构医技水平和运营能力等，合作方每年按照营业收入和/或结余的一定比例等方式收取符合市场公允价值的管理费用或服务费用。

科室合作模式下，合作方承担参与管理的角色，一般而言，医疗机构各项医疗业务的经营主体、医疗机构性质、员工身份、行政隶属关系、产权等均不发生改变，医疗机构的经营重大决策仍由其党委(如有)、理事会(如有)、管理高层等按照规章制度执行，并根据文件规定报告上级主管部门，医疗机构运营过程中的经营责任、经营结果、所产生的结余(超支)仍由医疗机构或其举办人承担，合作方并非独立自负盈亏的经营主体，而是根据医疗机构经营改善情况收取一定的管理费用或服务费用。实践中，科室合作通常有医院托管、技术合作、医生(疗)集团等模式。譬如，擅长医院管理运营的社会力量与医院达成合作，提供科学高效的管理服务；又如，具有丰富专家资源的医生(疗)集团与基层医院共建科室，对基层医院进行技术培训等。

(二) 医疗机构科室合作类型及风险因素概述

因医院托管模式在科室合作实践中具有普遍性与代表性，如公立综合性医院武汉大学人民医院托管汉川市人民医院[1]，港股上市企业华润/凤凰医疗托管北京市门头沟区医院、北京市门头沟区中医院等[2]，因此等模式涉及法律问题较多，由此，笔者以下以医院托管模式为例展开介绍具体业务类型。

医院托管模式按照托管方的类型可细分为：(1)综合性大型公立医院托管中小型医院；(2)民营专业医疗管理企业托管医院；(3)原医院内部管理层托管医院。而以民营专业医疗管理企业托管医院模式为例，此种模式下被托管方大致又可分为公立医院、非营利性民营医院及营利性民营医院。根据被托管方医院性质不同，科室合作模式的风险防范要求不同。

1. 对于公立医院

由于我国公立医院由政府主导，承担全社会最基本的社会医疗保障责任，公立医院单位的收入和支出都存在较为严格的约束。因作为非营利机构享受国家财政支持，患者对公立医院的信任度高，如若科室合作不规范合规，造成的各方面不良影响与损失也较大。故而合作方企业单位参与公立医院科室共建合作时，合作各方需要最高程度地考虑风险防范问题。

2. 对于非营利性民营医院

由于享受国家税收等优惠，受到法律对非营利法人的各方面规制，经营活动的盈利不应向出资人、举办者或任何第三人进行分配，由此在科室合作中受到的监管也相对较高，合作时合作方与医疗机构都应参照公立医院的监管合规思路，减少科室承包等风险。

3. 对于营利性民营医院

其由股东自主经营、自负盈亏、合法纳税，因此国家对该类医院在科室合作方面监管相对宽松，合作各方除应重点关注科室合作风险外，还应注意医护人员执业注册和门诊手术病历签字等问题，减少非法行医和病历书写不规范等潜在风险。[3]

三、医疗机构科室合作合规监管要点简介

(一) 医疗机构科室合作相关法律法规和政策

经笔者团队整理，截至2022年9月22日，我国涉及医疗机构科室合作相关的主要现行法律、行政法规及规范性文件如下表所示：

在政策导向层面，具体而言，国务院于2009年3月17日印发的《关于深化医药卫生体制改革的意见》指出，有条件的地区，医院可以通过合作、托管、重组等方式，促进医疗资源合理配置。国务院办公厅于2015年6月11日印发的《关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》指出，鼓励具备医疗机构管理经验的社会力量通过医院管理集团等多种形式，在明确责权关系的前提下，参与公立医疗机构管理。国务院办公厅于2017年5月16日发布的《关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》指出，鼓励公立医院与社会办医疗机构在人才、管理、服务、技术、品牌等方面建立协议合作关系，支持社会力量办好多层次多样化医疗服务。前述政策文件均对科室合作提供了一定程度的政策支持，且鼓励地方探索公立医疗机构与社会办医疗机构加强业务合作的有效形式和具体途径。2019年12月28日发布、2020年6月1日施行的《基本医疗卫生与健康促进法》亦规定，县级以上地方人民政府根据本行政区域医疗卫生需求，整合区域内政府举办的医疗卫生资源，因地制宜建立医疗联合体等协同联动的医疗服务合作机制。鼓励社会力量举办的医疗卫生机构参与医疗服务合作机制；《基本医疗卫生与健康促进法》的出台，从法律层面提供了社会办医疗卫生机构等参与科室合作的一定依据。

(二) 医疗机构科室合作相关监管要点

虽然国家政策层面一定程度上鼓励合法的科室合作，但需提醒读者注意的是，在科室合作实际运营管理过程中，需注意明确业务开展的范围与界限，避免被认定为法律严令禁止的违法违规行为，具体表现为该等科室合作项目是否存在被认定为医疗机构执业许可证牌照出借、科室承包、收益变相分配、违反公立医院规定等行为。一旦被认定构成前述违法违规行为，则将承担不同程度的法律后果，包括但不限于刑事处罚、行政处罚、合同无效等民事风险及上市前合规风险。

1. 关于是否涉及医疗机构执业许可证牌照出借的问题

2015年6月11日，国务院办公厅发布《关于促进社会办医加快发展若干政策措施》，严厉打击非法行医，严肃查处租借执业证照开设医疗机构和出租承包科室等行为。根据《基本医疗卫生与健康促进法》第38条第2款，医疗机构依法取得执业许可证。禁止伪造、变造、买卖、出租、出借医疗机构执业许可证。《医疗机构管理条例(2022修订)》第22条第1款亦规定，《医疗机构执业许可证》不得伪造、涂改、出卖、转让、出借。

现行法律法规并未针对“医疗机构执业许可证牌照出借”的认定标准作出进一步的明确规定，参考实务中的相关案例及笔者的实务经验，对于出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》等行为的认定，主要是从经营管理权是否完全转移及围绕“出资及财务管理”“人员管理”“设备等财物的投入与管理”“责任承担”等几个方面来综合判断。笔者以下就科室合作和非法出借医疗机构执业许可证行为之间的差异与界限进行总结。

2. 关于是否构成科室承包的问题

科室承包长期以来一直是国家重点打击整顿的非法医疗行为之一，在于2013年9月27日发布的《进一步整顿医疗秩序打击非法行医专项行动方案》及于2015年6月11日发布的《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》中均提到严肃查处医疗机构将科室出租、承包给非本医疗机构人员或者其他机构从事诊疗活动的行为。《基本医疗卫生与健康促进法》第39条第4款明确规定，医疗卫生机构不得对外出租、承包医疗科室。对于科室承包的定义，最早出现于《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》(“《批复》”)中，其将“科室承包”概念界定为：医疗机构将科室或房屋承包、出租给非本医疗机构人员或者其他机构并以本医疗机构名义开展诊疗活动。由此，构成“科室承包”至少需具备以下几个条件：(1)医疗机构对外承包、出租科室或房屋；(2)承包或承租科室的主体是非本医疗机构人员或者其他机构；以及(3)合作机构以医疗机构名义开展诊疗活动。

现行法律法规并未针对“科室承包”的具体认定标准作出进一步的明确规定，参考实务中的相关案例以及笔者的实务经验，一般认为“科室承包”与合法科室合作之间的差异与界限主要体现于以下特征：

3. 关于是否构成收益变相分配的问题

根据《基本医疗卫生与健康促进法》第39条第4款，非营利性医疗卫生机构不得向出资人、举办者分配或者变相分配收益。国家出台的多项政策文件亦明确了严禁非营利性医疗机构收益变相分配，如《国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见》规定，加强对社会办非营利性医疗机构产权归属、财务运营、资金结余使用等方面的监督管理，非营利性医疗机构不得将收支结余用于分红或变相分红；《国务院办公厅关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》规定，加强对非营利性医疗机构资金结余使用等方面的监督管理，其所得收入除符合规定的合理支出外，只能用于医疗机构的继续发展，不得违反经营目的，不得将收支结余用于分红或变相分红。

此外，《民法典》第87条规定，为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。第95条规定，为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第21条亦规定，民办非企业单位的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产。由此，无论公立医院或民营医院，非营利性法人的收益、利润均不能分配给出资人、设立人或任何第三人。

现行法律法规并未针对“分配或者变相分配收益”的认定标准作出进一步的明确规定，结合政策文件以及相关实践案例，一般认定“分配或者变相分配收益”的要点在于收取的管理服务费等是否为医院合理支出或符合经营目的，用于医院发展，是否符合市场公允价值等。

以医院托管业务为例，基于上市公司实践，如凤凰医疗托管三家公立医院收取的管理费按照年度医院收益及/或收支结余(带有与医院收支结余相关的若干调整及限制)的百分比计算，但凤凰医疗并未在公开途径披露具体收费比例。[5]又如，港股上市公司海吉亚医疗自2011年托管开远解化医院、邯郸仁和医院、邯郸兆田医院3家民营非营利性医院，收取按托管医院收入固定百分比计算的管理费，在2017年12月31日止年度，收取医院收入的3%；自2018年1月1日起，收取医院收入的10%。[6]又如，港股上市公司弘和仁爱医疗托管具有二级医院相当规模的非公立非营利性综合医院上海杨思医院，为其提供运营管理服务，并按杨思医院年度收入的一定百分比来收取管理服务费，于2013年、2014年、2015年以及截至2016年9月30日止9个月向杨思医院收取的管理服务费分别占杨思医院于该等有关期间的总收入的11%、14%、22.5%及22.1%。[7]需要提醒读者注意的是，上述后两家上市公司托管的医院为民营医院，若涉及公立医院托管服务，考虑到监管机关实践中对于公立医院监管尺度更加严格，所收取管理费用或服务费用的比例应严格根据服务的实际公允价值予以调整。

4. 关于是否违反公立医院管理规定的问题

若科室合作项目所涉医疗机构为公立医院，除上述风险关注点外，还需特别关注有关公立医院的特殊管理规定。根据《基本医疗卫生与健康促进法》第40条第3款，政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。该法第41条第1款规定，国家采取多种措施，鼓励和引导社会力量依法举办医疗卫生机构，支持和规范社会力量举办的医疗卫生机构与政府举办的医疗卫生机构开展多种类型的医疗业务、学科建设、人才培养等合作。

基于上述规定可以看出，在国家监管层面，我国明确禁止公立医院与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构，对社会资本举办的医疗卫生机构与政府举办的医疗卫生机构采取医疗业务合法合作则持鼓励态度，但值得期待的是，由于《基本医疗卫生与健康促进法》并未进一步明确可采取的具体合作模式，不排除未来会有更为具体及更具可执行性的政策或规定出台。

值得注意的是，实践中，除国家法律规定外，还需考虑地方监管机构的监管口径以及医疗机构自身的管理制度情况。如，若地方层面出台特殊规定或医院自身出台管理制度禁止公立医院和民营资本展开合作，则由民营资本与公立医院展开科室合作模式中的医疗机构本身、医疗机构的相关负责人与合作方同样可能面临合规风险。

此外，若科室合作项目的合作医疗机构为公立医院，还应关注合作项目及公立医院应满足《政府采购货物和服务招标投标管理办法(2017修订)》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》等法律法规中对政府单位采购货物和服务招标投标活动的管理要求，包括但不限于[8]：

(三) 医疗机构科室合作违规行为后果

1. 刑事责任

在科室合作项目被认定为“医疗机构执业许可证牌照出借”和/或“科室承包”的情况下，作为欠缺合法开展诊疗行为资质的合作方，无法定执业资格或许可而实施医疗行为或特定人员未取得法定医师执业资格证书而实施医疗行为，若情节严重[9]或严重损害就诊人身体健康[10]甚至造成就诊人死亡的，则相关责任人员有可能根据《中华人民共和国刑法》第336条的规定被认定构成非法行医罪，从而承担相应罚金、拘役、管制、最高十年以上有期徒刑的刑事责任。

2. 行政责任

于2019年12月28日发布并于2020年6月1日生效的《基本医疗卫生与健康促进法》对医疗机构出借医疗机构执业许可证牌、承包科室、变相分配收益等的处罚依据做了进一步调整。在《医疗机构管理条例》于2022年进行修订后，对于未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业及出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》等违法行为的处罚后果均援引《基本医疗卫生与健康促进法》的罚则，处罚力度进一步加强。根据现行有效的《批复》《基本医疗卫生与健康促进法》等，医疗机构科室合作在违反法律法规对应法律后果方面，主要有下表所示的几方面的违法行为及其法律后果。

3. 民事责任

在民事法律风险层面，2021年1月1日前，根据原《中华人民共和国合同法》第52条，损害社会公共利益或违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。自2021年1月1日《中华人民共和国民法典》正式生效实施后，第153条亦规定违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。

实践中，若科室合作项目因被认定为“出租、出借医疗机构执业许可证”“承包科室”“分配收益”等，从而(1)违反《基本医疗卫生与健康促进法》《医疗机构管理条例》等法律、行政法规效力性强制性规定，或(2)规避了国家有权行政机关对医疗单位实施市场准入和对有关诊疗行为依法进行行政监管的公共秩序，进而产生损害社会公共利益的法律后果或给不特定诊疗对象带来生命健康危险，构成对社会公共利益的损害，则均有可能被法院认定合作协议等合同无效，进而导致双方存在履约风险。笔者现就裁判实践中认定合作合同等无效的民事判决做如下总结。

4. 上市合规层面

此外，在上市前合规层面，若认定科室合作模式被认定为“科室承包”“收益分配或变相分配”等，还会对公司未来上市计划造成影响。根据《中国证券监督管理委员会第十七届发审委2018年第19次会议审核结果公告》，温州康宁医院股份有限公司(“康宁医院”)(首发)未通过，发行人通过管理输出方式向多家精神专科医院、以精神康复为主的综合性医院和精神科科室提供管理服务，发审会询问的主要问题有：(1)所管理医院未列入合并范围的原因，向其提供资金、收取管理服务费用是否属于分红的行为，是否符合会计准则的要求；(2)是否涉及科室承包、租赁，是否符合相关法律法规的规定；(3)将对燕郊辅仁医院等三家医院提供管理服务的合约权利确认为无形资产的依据，是否符合会计准则的规定，形成的无形资产有无减值的风险；(4)提供借款、代垫筹建款、垫付营运资金与管理输出之间的关系，是否为合同义务等。[17]以托管医院业务为例，笔者通过查询上市公司公开资料发现，就目前的实践而言，非营利性民营医院托管模式在香港上市公司案例中比较常见，如凤凰医疗、弘和仁爱医疗、海吉亚医疗等，但由于目前A股上市公司在上市申请时即存在非营利性医院托管模式的案例较少，对于非营利性民营医院的托管安排是否可以顺利通过A股上市的审核，仍具有很大的不确定性。

四、医疗机构科室合作常见处罚点及典型案例分析

(一) 医疗机构执业许可证牌照出借

分析与建议：

根据上述行政处罚案例以及笔者的实务经验，出借医疗机构执业许可证的常见情形为：医疗机构以营利为目的，将自己取得的《医疗机构执业许可证》交与非本医疗机构人员或其他机构作为实际经营控制人使用，并以该医疗机构名义开展诊疗活动。出借医疗机构执业许可证与合法的科室合作模式的最大区别在于，医疗机构的经营管理权是否完全转移。如前所述，在出借医疗机构执业许可证情形下，一般医疗机构的出资及财务管理、人员管理、设备等财物的投入与管理、责任承担等均由实际经营控制人负责，而非牌照持有人。对此，建议可考虑采取的措施为通过书面协议方式明确医疗机构科室合作业务的业务范围与界限等。

(二) 科室承包

分析与建议：

此类违法行为的表现形式与监管思路都与医疗机构执业许可证牌照出借行为较为类似。实践中，较多科室承包行为会同时构成医疗机构执业许可证牌照出借。一般而言，科室承包的常见情形为：医疗机构将本机构原有的(已经设立的)医疗科室交予与其他人员或其它机构，由其自主经营、自负盈亏，即人、财、物、运营等均独立管理、风险自行承担，并以本医疗机构名义开展诊疗活动。对此，在科室合作业务开展过程中，医疗机构应当注意合作方在财务、设备等财物、人员、运营管理、风险承担等方面的行为不得独立于医疗机构进行运营管理，从而避免构成“以合作之名，行承包之实”，谨记科室合作的合规边界。

(三) 收益变相分配

分析与建议：

对于非营利性医疗机构，尤其是公立医院，在科室合作中支付的管理费用或服务费用，只能为医院合理支出或符合经营目的，用于医院发展，且符合市场公允价值，不得变相分配运营中的收支结余等收益。若科室合作业务相关收费超出了市场公允价值，则有较大风险被认定为变相分配收益，乃至于变相分配国有资产。

五、医疗机构科室合作合规建议总结

基于对医疗机构科室合作与医疗机构执业许可证牌照出借、科室承包等之间主要差异的理解，除上述合规界限问题的把控以外，我们建议医疗机构及各合作方在开展相关科室合作业务时，关注如下合规要点和合规建议：

(一) 科室合作开展前，对监管口径与合作方进行事先调查

1. 与国家和地方监管部门保持良好沟通，针对具体项目医院与合作方共同向监管部门进行咨询，以便掌握政策与监管口径的要求和时时变化。

2. 对合作方进行相应的背景调查，关注合作方的成立背景、资质情况、医务人员等专业人员规模及组成人员情况、经营管理能力、诊疗技术特点、主要业务模式以及历史合作项目情况等。

3. 合作方事先对于拟合作医疗机构的内外部管理制度进行尽调，确保科室合作模式符合医疗机构的管理制度。若医疗机构管理制度不支持项目的开展，应及时和医疗机构管理层沟通确认，以免合作双方争议纠纷的发生。

(二) 科室合作开展中，完善合作协议相关条款内容

在合作协议等交易文件中，关注对资本、技术等合作的投入方式、合作模式、业务管理、收益方式、财务管理、人事管理、收费管理、责任承担等内容的约定及履行，明确合作双方权责关系，包括但不限于明确约定员工聘用、考勤、奖惩、工资奖金发放等均由医疗机构负责，医疗设备等财物由医疗机构负责采购、管理并享有所有权，双方合作运营管理中产生的一切医疗纠纷、运营损失等风险与责任均由医疗机构自行承担，确保收取医疗机构经营管理费用为医院合理支出或符合经营目的、用于医疗机构发展，且需要满足市场公允性。不得完全让渡医疗机构的业务、财务、人员管理权限而换取固定收益等。

(三) 科室合作开展后，对合作内容进行严格的履约管理

医疗机构在开展科室合作后，在合作执行阶段，仍需与合作方共同参与医院人、财、物等全方面的经营管理，并对合作方行使自主管理的事项进行必要的监督，符合“科室合作，共同管理”的合作共营特征，对合作内容进行严格的履约管理，关注双方各自关于托管运营等科室合作业务的经营管理权限，时刻把控好法律监管红线，保障双方对于合作协议项下各项合作内容和各个维度的全面履行，并周期性地对合作项目进行书面风险评估与总结。

六、尾言

科室合作是目前医疗机构实现自身高效突破发展的重要途径之一，但在具体科室合作项目开展过程中可能存在较多的潜在风险点，各医疗机构及合作方需对业务进行细致化及合规化的处理，避免科室合作业务模式与医疗机构执业许可证牌照出借、科室承包等违法行为产生混淆，或构成收益变相分配以及违反公立医院管理规定等，否则可能面临刑事、行政、民事方面的法律风险，并可能对未来的上市计划产生影响。