喀什老城更新：​“去房地产 ” 的自主更新模式

赵鸿钧  沈洁

自从住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，依赖“房地产 ”的大拆大建更新模式亟待改变。喀什的老城更新提供了一个“去房地产 ”的就地改造模式，产权人和政府合作自主更新，原拆原建不涉及产权重置征地拆迁，在保护和更新老城的同时，完成了住建部提出的不大拆大建、“留改拆”转变“拆改留”的要求。

1案例背景

喀什老城地处少数民族聚集区，是历史文化名城，以生土建筑而闻名。由于地处南天山地震带地震活动频繁，加之老城内建筑大都以土木、砖木结构为主质量较差，危房旧房安全隐患十分严重（图1-3）。2008年5月汶川地震后引起中央高度重视，中央领导批文关注喀什老城更新状况，2008年6月1日，喀什市政府开展动员大会，成立喀什城市更新指挥所进行测绘调研等前期准备工作，2010年正式启动喀什老城的更新改造。

喀什老城改造分成核心区（现喀什古城）和古城外围27片区，共8.35k㎡，其中涉及49083户、507.21万㎡的危旧房改造，以及片区内配套基础设施建设、周转房安置房建设和35.95公里地道的处理。和传统大拆大建的更新模式不同，喀什老城探索了一条不增容，不依赖房地产的就地自主更新模式。

图1：改造前后对比

来源：喀什市老城区保护综合治理展览馆

图2：改造前后对比

来源：喀什市老城区保护综合治理展览馆

图3：改造前后对比

来源：喀什市老城区保护综合治理展览馆

2 资金来源和模式

2.1 各主体出资情况和改造模式

项目总投资约75亿，主要包括危旧房改造、公共基础设施、三通一平、设计及服务以及地道处理，具体出资额度详见表1。从主体出资比例（图4）来看，主要出资主体为政府（中央和地方）、居民，各主体出资来源详见表2。

表1：喀什老城改造总投资类别和资金主体，数据来源：喀什市老城区危旧房改造综合治理指挥部，作者整理自绘

图4：喀什老城改造各主体出资比例，数据来源：喀什市老城区危旧房改造综合治理指挥部，作者整理自绘

表2 各出资主体资金构成，数据来源：喀什市老城区危旧房改造综合治理指挥部，作者整理自绘

（注：原本房地产开发自筹资金也是主要出资主体，但由于在项目实施阶段，喀什维稳形势十分严峻，给房地产开发改造带来实际困难，加上房地产企业自身困难，这部分资金实际到位占比很少，由原方案计划8.8亿减少至3亿。因此，将房地产开发自筹资金和其他社会渠道如捐赠等合并为其他出资主体。）

喀什老城改造提供了包括自拆统建结构主体、统拆统建多层楼房、自拆自建、拆除外迁等多种改造模式供居民自主选择，核心区古城民居多采用政府和居民分工合作的自拆统建结构主体模式（表3），单位造价约为1201元/㎡，其余27片区则多为自拆自建，单位造价约为1036元/㎡。相比于一般的更新拆除重建项目（例如城中村改造），喀什老城改造节省了一大笔产权重置的前期征迁补偿的费用，老城改造单位面积总造价在9.04亿元/k㎡（表4）。对于喀什政府来说，对老城公共服务基础设施建设改造与升级是原本必须支出的费用，现在和居民合作自主更新，在建设基础设施的同时把住宅也更新改造了。

表3 自拆统建结构主体模式分工，来源：喀什市老城区危旧房改造综合治理指挥部，作者整理自绘

表4 喀什老城单位投资和造价表，数据来源：喀什市老城区危旧房改造综合治理指挥部，作者整理自绘

（注：单位设计费仅包含设计费用，原本应由居民承担，后续由喀什政府补贴。前期总体单位设计服务费为65元/㎡，包含由政府承担的前期测绘服务费（场地测绘、房屋测绘）、七通一平费用与设计费。）

2.2 不同模式下资本投入阶段对比

历史型城区由于保护和限高建设等条件使其难以进行就地“拆建增容”平衡更新项目，往往须借助外部实现财务的平衡。目前常用的一类模式为原地块不增容的“异地增容平衡”（例如宽窄巷子），原地块没增容更新保持历史街区风貌，用外部的新增用地拆迁安置和增容平衡，这本质其实也是增容，异地新增供地“房地产 ”。喀什也借助了外部力量，但其“去房地产 ”和“异地平衡”模式有一个最大的差异（图5和图6）：异地平衡是3块地组合，喀什改造是1块地叠加。

异地平衡将原来地块的居民腾挪至新区安置（1块地），同时将新区地块增容的部分（1块地）出售融资获得资金用于老城更新项目平衡，老城不增容变成景区（1块地）获得现金流，实现建设和运营的两平衡。而喀什老城则是居民原地安置，原拆原建，更新之后在住区的功能上同时叠加了景区功能（1块地），但需要指出的是，喀什老城不需要新增用地（或是原地增容），是因为政府的直接补助相当于出了这笔钱。

图5：“异地平衡”财务平衡：3块地组合

图片来源：作者自绘

图6：喀什老城财务平衡：1块地叠加

来源：作者自绘

3 难点与突破

3.1试点片区先行先试，变“要我改”成“我要改”

喀什早期政府公信力不足，刚开始推进时，居民对老城区更新改造不理解，参与意愿不强。于是，老城更新指挥部决定采取“试点片区”先行先试，划定两个片区进行试点改造工作，首期大约200户。经过与居民反复商议自拆自建、统拆统建等改造方式，根据居民意愿和两个试点实际情况，一片区实施“自拆统建结构主体”的改造方式；另一片区实施“统拆统建楼房”的改造方式。

试点片区不到1年便完成整体改造，成果取得了极好的反响，其他片区的居民直观地感受改造完的效果以及对政府信任的提升，从起初的“要我改”变成了“我要改”，为后续其他片区改造推进奠定了基础。同时，借由试点片区探索出了喀什老城的多种改造模式。试点片区的成功，尤其是开创“自拆统建结构主体”和“一户一设计”相结合改造模式，除了部分保留加固局部修缮的建筑，其余大部分居民采取自拆统建结构主体的改造模式进行原地拆除重建，这也为喀什老城原有风貌和肌理保留奠定了关键一步。

3.2“一户一设计”，保留建筑特色和老城肌理

在和居民的磋商过程中，由于居民对过去“有天有地”居住环境的依赖和习惯，喀什改造创造性地提出“一户一设计（一户一蓝图）”的规划设计手法，反复和居民协商设计方案，征求居民意见，满足居民对建筑的要求和期待。大部分居民对建筑图纸没有概念，喀什市特地从乌鲁木齐和全疆各地抽调擅长素描和钢笔画的画师，为居民进行效果图绘制和直观展示（图7）。

根据前文分析，喀什老城改造的单位设计费用在35元/㎡，一栋200㎡的独栋住房设计费用在7000元左右，这部分费用由政府负担，但对居民来说这个费用其实也不算高昂。在自建房自我改造的过程中，原住民的审美和建设方式、成本限制常常难以创造或维持建筑特色和风貌（例如大部分千篇一律的农村自建房），市场上的建筑设计师和设计院由于项目小对于这种自建房设计收取费用单价高，居民难以负担。如果政府能够统筹由一个设计团队负责，单价降低但是数量增加，保证项目总金额，这样能够保证设计团队介入设计，会对城市风貌起到更好的引导。

图7：改造过程中手绘效果图

来源：喀什市老城区保护综合治理展览馆

3.3 产权格式化，采用住户认定，在复杂关系中创造秩序

老城民居“房连房、墙靠墙、院接院”，地籍、产籍关系极其复杂[1]，给改造过程中邻里之间的利益分割和涉及公共利益的局部用地调整带来极大困难，更新改造第一步的“确权”举步维艰。

为了解决更新改造的“确权”问题，喀什老城结合“一户一设计”，采用“住户认定”，即不考虑原户主，以最终居住人为房产人；其次，对住户进行细致调查、测绘、拍照或是绘制，请住户及邻里相互确认地籍、产籍和房屋原貌后在图纸上进行手印画押确定（图8）并签署危旧房改造协议书，保证每一户的产权边界不受争议且具备有法律依据的契约可进行证明。

图8：居民画押认定的确权图

来源：喀什市老城区保护综合治理展览馆

产权问题是更新改造中的关键一步，尤其是老城更新中产权更是因为建筑年久产权人失联、自行买卖交易、继承分割等问题变得更加错综复杂，经常由于产权问题导致建筑最终难以更新改造而倒塌损毁（例如厦门鼓浪屿的华侨建筑），确权问题成为能否推进更新改造的第一步。任何更新模式只要涉及产权重置，成本就会急剧上升。如果回迁，就必须增容，如果异地置换，就需要新供土地。历史街区无法增容，只能异地置换，否则新增成本回收需要增容平衡，增容需要大拆大建，历史街区就无法保全。面对极其复杂的产权关系，喀什政府利用住户认定的方式，相当于将过去的产权“格式化”，以现有住户为主重新认定，与四周边界产权人互相确认形成契约关系，在混乱复杂的产权关系中创造了秩序。不仅解决了确权可能带来的巨大资金和时间成本问题，还通过原有产权边界的认定在后续改造中最大化保留和还原了老城的肌理。

3.4 政府打通审批流程，重建技术规范

“一户一蓝图”的设计中政府的负责部分仅达到圈梁部分，上不封顶，根据我国建筑技术规范，若直接送审无法通过审批。喀什市就此展开了技术论证，通过规划部门出具设计导则以便审核通过。除此之外，喀什在建设中采取外涂防火涂层，不仅解决原有建筑过于密集产生的防火风险，同时使得建筑外部整体色调协调，老城风貌统一。考虑到老城区内道路密集复杂，消防通道狭窄，消防车无法进入，老城内采用100m一个消防栓结合小型消防车（图9）的协同工作方式，解决了老城区内消防隐患问题。

图9：老城内小型消防车

来源：喀什市老城区保护综合治理展览馆

现实中审批和技术规范是慢慢完善的过程，城市也同步建设，早期城市建设大多难以满足现今的审批条件和技术规范，这在城市更新中是一个常常自相矛盾并且难以解决的问题。面对城市更新，应该根据新的实际情况逐步调整建立新的规范，而不是用规范来困滞实际情况。

3.5 提供住宅功能转换许可，满足居民商业需求

老城民居改造建成后，由于民生业态本地化及居民们一直以来的生活习惯，大量居民有商业需求，为了满足这一需求，则需要将民用住宅建筑转为商住两用建筑。喀什市政府采用居委会报备形式，允许参与更新的住宅，通过向居委会申请报备，将现有自住宅改为商业或商住混合类型住宅，以满足其经营需要。目前大多居民房屋改造后1-2层为商业功能，2-4层为自住功能，进一步提高百姓生活水平，拉动消费和工作岗位。这一做法反过来也提高了那些原先未参与改造的居民的意愿，对于居民是一个“诱饵”，改造完不仅得到新房屋，功能变更也得到合法的许可，方便其后续进行相关商业活动经营。

后期改造后喀什古城引入文旅集团进行几个街道的运营，其物业费则是按照用途收取，不同功能按照面积收取不同的物业费用，这时候居民就会调整自己的建筑功能和面积以平衡自己的利益。面对城市更新具有巨量弹性的空间，这种通过“事后收费”进行用途管制，相比于城市建设时期的行政管控市场的管制办法，市场自行决定和调整是一种更有效率的管理方式。

4 实际效果

4.1 自主改造时间短，自主周转效率高

在喀什老城改造自拆统建结构主体模式中，政府建设房屋主体交付周期约为4个月，居民自建其余部分时间约3个月，加上前期居民自行拆除，后期内部装修等时间，大部分民居改造时间在1年内便可以完成。在项目正式开工前，政府计划利用周边存量土地和闲置用地（包括废弃砖瓦窑厂、种蜂场、毛纺厂、原水泥厂等）建设周转房。但截止2020年，由于资金未到位，没有进行周转房建设。老城居民部分有多套住房，或是亲戚朋友也居住老城，在实际改造中，大部分老城居民对于周转房需求不大，基本能自行解决，如有特别困难的由社区安排其他片区的安置房进行周转。

相比于一般城市老城区大拆大建模式，往往拆迁收储土地这一项的时间成本就在2-3年，加上后期建设回迁，整个更新项目周期在5年左右。喀什以原拆原建、自主改造为主的更新模式，极大缩短老城改造时间，而且居民自行解决周转，与生活模式结合匹配灵活选择，有效提高效率，降低成本。

4.2 住区 景区功能叠加，住户和政府收益共赢

2015年7月，喀什老城景区正式被授予国家5A级景区的称号，实现了当时“老城改造完成之时就是国家5A级景区创建成功之日”的目标。改造后的老城，既不影响居民在老城里生活工作，还叠加了景区的功能和收益。2013年统计，改造后老城区核心区商铺多达3290户，是改造前的4倍多，实现直接就业超过9000人，间接就业近50000人，老城区外围片区商铺由1284户增至4316户，实现就业26964人。商铺年均收入由2.4万元增至5.6万元，人均年收入由0.6万元增至1.4万元，改造后日渐繁荣的老城为很多人就业、脱贫提供了新的载体空间。[2] 疫情前2019年全年喀什接待游客1517.25万人次，其中喀什古城景区接待游客970.87万人次；2022年上半年，喀什古城景区接待游客量345.6万人次，实现旅游收入14.37亿元。[3]

随着喀什老城的改造完成，带来的不仅是居民的新住区，还给喀什创造了一个5A级的景区，这是在其他改造中是较少见的。传统的老旧住区改造后仍是一个住区，投入一笔钱之后，建设的依旧是需要不断支出公共服务运营费用的住区，是一个不断“花钱”的“负支出”，而喀什相当于用一笔钱，完成了两件事情，住区支出公共服务运营费用，但景区带来了额外收益，有一个“赚钱”的“正收入”，一正一负，自我平衡（图10）。

图10：不同城市更新模式收益对比示意图

来源：作者自绘

4.3 居民满意零上访，政府公信力提升，社会维稳效果显著

根据和喀什原先老城更新指挥部的相关负责人座谈，本次老城改造更新对喀什社会起到了显著的社会治安作用。原先居民居住环境差，生活不顺利，分裂分子通过这一点，蛊惑当地民众对政府进行反动，主要说法有“政府不愿意管人民”、“政府根本没看到人民”等，极大煽动了当地百姓和政府的对立情绪，进一步引发冲突。而老城的改造使得这类说法不攻自破，居民和政府合作改造，改造后居民满意度提升，没有出现任何一起和老城改造相关的上访案件。当时改造正值喀什地区维稳形势较为严峻的时候，老城改造用实际行动和效果证明了政府的公信力，提高了政府在当地的威望，彻底稳定了居民和政府间的关系，再加上国家对分裂分子的重拳出击，喀什地区的治安问题得到改善，维稳效果显著。相比于其他国家和地区的“花钱”的维稳方式[4]，老城改造起到了和平且渐进维稳的作用，使喀什成为南疆稳定的重要部分。

5 结语

喀什老城改造中政府和产权人合作自主更新，原拆原建不涉及增容的“去房地产 ”模式以及在改造过程中产权、制度层面的探索，不仅仅适用于历史街区，对其他城市更新类型同样具有推广性和参考价值。尤其如今面对城市化转型，高速度增长所带来的人口、基建等红利已经进入尾声，城市对土地需求放缓，以前看上去“无所不能”的土地融资不再可持续，以“房地产 ”为核心的大拆大建更新模式亟待改变。喀什老城改造正是提供了一条从“大拆大建”转变为“'留改拆’并举、以保留利用提升为主”的新出路，一旦自主更新模式得到应用和推广，必然开启城市更新的新篇章。

特别感谢喀什市危旧房改造综合治理指挥部办公室杨国政主任对本文的帮助，赵燕菁老师对本文的悉心指导以及一起参与调研的刘金程、曾馥琳、王盛强。

引文与注释：

[1]老城内大量的家庭成员共享多套住宅，没有进行产权细分；大部分居民没有土地证也没有产权证，并且存在大量的自主交易情况，而住户往往并不具备契约意识，没有保留交易证书。

[2]数据来源喀什老城更新指挥部。

[3]数据来源：