国有土地租赁使用权是《土地管理法实施条例》规定的土地三种有偿使用方式之一，实践中常会与作为债权合同的土地租赁混淆，在国有企业改制土地处置中时常遇到。鉴于该类型土地登记中存在诸多困惑，由制度设计亲历者现身说法讲讲前世今生。国有土地租赁与承租国有土地使用权
国有土地租赁是指国家将国有土地在一定年期内出租给使用者使用，由土地使用者与市、县人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并按年度或合同约定的时间支付租金的行为，即国家直接将土地出租给使用者使用。
一、实践探索与总结规范
1979年颁布的《中华人民共和国中外合作经营企业法》首次提出向外商投资企业收取场地使用费，这实际上可看作是国家向外商投资企业租赁土地，并收取租金，但当时尚未提出国家土地租赁的概念。
国有土地租赁的概念是在企业股份制改造土地资产处置实践探索中提出来的。1992年5月原国家体改委、国家计委、财政部、中国人民银行、国务院生产办印发了《股份制企业试点办法》，部署开展股份制企业试点工作。为配合做好国有企业股份制改革试点，1992年7月，原国家土地管理局、国家体改委印发了《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》，明确提出改组或新设股份制企业时涉及的国有使用权必须处评估和处置。除由原企业或改制后企业办理土地使用权出让外，在上海金山石化等企业股份制改革过程中探索了国家以国有土地使用权作价出资（入股）方式处置原划拨土地资产。但在改制实践中，我们发现一些企业没能力一次性支付出让金，而作价出资（入股）方式又受总股本限制而无法采用，因此尝试性地探索采用国有土地租赁方式进行处置，由国家将一定年期土地租赁给改制后企业，企业按年支付土地租金。
在几个企业实践探索基础上，及时进行总结规范形成政策。1993年原国家土地管理局、国家体改委印发《关于境外上市的股份制企业土地资产管理若干问题的通知》（[1993]国土[籍]字第167号），首次明确：国家可以租赁方式将土地使用权租赁给股份制企业有偿使用，每年收取相应的租金；1994年原国家土地管理局、国家体改委印发《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》（[1994]国土[法]字第153号），进一步确认企业改制中可以采用国家出租方式处置土地资产，并要求必须签订租赁合同，但同时又规定以租赁方式使用的土地不得转让、出租、抵押；1998年颁布的国家土地管理局8号令《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》明确，土地租赁合同经出租方同意后可以转让，租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让。
在企业改制土地资产处置进行国有土地租赁实践的同时，一些地方也在土地管理实践中探索实行国有土地租赁，1998年有800多个市、县开展了国家出租土地试点工作，深圳罗湖、湖北襄阳等地还进行了深入研究。
上述实践探索为国家立法奠定了基础。1998年颁布1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第29条明确规定，我国目前国有土地有偿使用可以采用以下三种的方式：国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股。首次从行政法规角度明确国家可以出租方式向用地者有偿提供土地。
但从总体上来看，当时各地试点多停留在向原划拨土地使用者按年收取一定费用上，未签订合同、未明确权能和使用年期，更未将其作为一种有偿供地方式，影响和制约了国有土地租赁工作的健康有序发展。1999年7月，国土资源部印发《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号，见附后的关联文件），具体明确了国有土地租赁的适用范围、年期、租金标准和权能、价格等问题。
二、国有土地租赁的适用范围
关于国有土地租赁的适用范围，主要有三种观点，一是国有土地租赁只适用于使用者原使用的存量划拨土地有偿使用，对于新申请使用的建设用地则应实行出让；另一种观点认为由于土地租赁的年租金量小，适应了一般企业的承受能力，因此，适用于收益或盈利水平较低的行业，而对于盈利水平较高的行业用地，则应实行出让；第三种观点认为，应对现有划拨土地全面征收年地租。其实对这三个观点进行分析，不难发现其结论均有偏颇之处。出让、租赁和国家以土地使用权作价出资或入股都是国有土地有偿使用和有偿供地的方式，三种方式应当是并列和互补的，相互之间的权能、法律关系和取得权利的代价应当是协调和均衡的，因此，国家也可以租赁方式向使用者提供建设用地，而不应仅局限于原行政划拨地的有偿使用，使用者可以向国家申请以租赁方式取得建设用地使用权，然后进行开发建设（租地造屋权）。实行国有土地租赁，尽管土地使用者需要一次性支付的地租量减少了，但由于每年均要交纳，其在一定时期内累计交纳的地租总额现值并不会少于也不应当少于出让土地使用者一次性支付的出让金，否则，就是对土地所有者权益的侵害和形成各土地使用者之间新的不平等竞争，二者的区别仅仅在于国有土地租赁是按年交付租金，出让是将未来若干年内应交纳的地租在使用土地前一次性预先支付，因此不应当以使用者的实际盈利水平高低作为判断是否采用国有土地租赁方式的标准。关于第三个观点，诚然《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法》规定除了国家机关用地、军事用地等四类用地可以划拨方式提供外，其他用地均应有偿使用，但也应当看到，我国实行无偿用地几十年，现有城市划拨用地绝大多数是在《中华人民共和国城市房地产管理法》颁布前形成的，根据法律上“从旧从轻”的原则，现有划拨用地如果不发生改变，不应强行要求立即实行租赁，只有原划拨土地改变用途或转让后不再符合《划拨用地目录》的，才应根据情况选择出租或出让等适宜的土地有偿使用方式。
三种有偿使用方式中，国家以国有土地使用权作价出资或入股，是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入企业，土地使用权由企业持有，国家按出资额的大小，每年分享利润或股息，这实际上要求国家参与企业经营，并根据企业经营情况取得土地收益，因此，对按照国家产业政策须由国家控股的关系国计民生和国民经济命脉的关键领域或基础性行业或大型骨干企业需要有偿使用土地的，可以采用此种方式；而出让和国家出租方式，应当是国有土地有偿使用的主要方式，一般依法应当以有偿方式供地的项目用地均可采用出让或国家出租方式，但二者的适用范围又略有不同。对于需要有偿使用的临时用地、已有利用方式与规划不一致或和预期公益用地有冲突的土地，一般不适宜采用年期较长的出让方式，而适宜采用按年（季度、月）出租方式，便于随时调整土地利用；对于商品房开发等一次性获取土地收益的用地，由于开发的目的是为了售卖，销售之后要面临成百上千的用户，从管理和收取租金的成本上考虑，一般也不适宜以租赁方式提供土地。
综上所述，国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是对国有土地出让的发展和补充。各地在深化土地使用制度改革过程中，应在重点推行和完善国有土地出让的基础上，有计划、有步骤地推行国有土地租赁，不得人为缩小土地租赁范围，也不宜擅自扩大土地租赁和有偿使用范围。对于使用者目前使用的划拨用地，依法可以划拨使用的仍应维持划拨，不实行有偿使用，也不实行土地租赁；对因改变土地用途或发生转让、场地出租、企业改制和土地用途改变后不再符合划拨用地目录的，可以实行租赁。对于使用者申请建设用地进行开发活动的，凡进行经营性房地产开发的必须实行出让，不实行国有土地租赁；进行非经营性开发活动依法应当有偿使用的，可采用国有土地租赁，也可采用法律规定的其他有偿使用方式。
三、国有土地租赁的供应方式和租赁合同
国有土地租赁，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐、工业等经营性用地，应当采取招标、拍卖、挂牌方式，其他土地供地计划公布后，同一地块有两个以上意向用地者的，也必须以招标拍卖挂牌方式提供；采取协议方式出租国有土地的土地租金不得低于按国家规定的最低价折算的最低租金标准。
采用租赁方式有偿提供土地的，应当签订国有土地租赁合同。国有土地租赁合同由市县土地行政主管部门与土地使用者签订，租赁期限六个月以上的，应当采用书面形式。
国有土地租赁合同的内容应当包括出租方、承租方、出租宗地的位置、范围、面积、用途、租赁期限、土地使用条件、土地租金标准、支付时间和支付方式、土地租金标准调整的时间和调整幅度、出租方和承租方的权利义务等内容。
四、国有土地租赁年限
土地租赁期的长短关系到出租方与承租方双方的直接利益，如果单从市场行为分析，在租金一定的情况下，出租方希望租赁期限越短越好，以便随时调整土地利用并将社会发展带来的土地增值作为新一租期土地租金的一部分，续订在下一个租约内；而在同等条件下，土地承租者则希望土地租期越长越好，以便有一个长期稳定的使用条件。
在国外，租期的长短与社会制度和土地制度密切相关，因此，各国租期长短并不一致，在日本，长期型借地权一般在50年以上，短期借地权一般在10--20年；在美国，长期租约期限一般达99年，租金一般4年一调，此外还有不固定年期，由租户按月或按年支付租金；在法国，土地租赁分为周期性租赁、固定租期的租赁和临时租赁，固定租期的租赁期一般为18--99年；德国土地租赁期一般为18--99年；在英国，土地租赁分为固定期限的租赁和周期性租赁（即按月、季度或年度自动续租，除非双方中的一方提出中断租赁），固定期限的土地租期一般为99年，土地租期达120年、125年和150年目前也很常见，对于大型开发用地，还有个别可高达999年的，租金一般3年或5年一调。
关于国有土地租赁的期限，国内也有不同意见，一是认为应当按照《合同法》规定，租赁期限不能超过20年；二是认为租赁期限不宜长，便于国家调整租金和用途，甚至提出租期应限定在4－7年或与企业经营期限一致；三是认为租期越长越好，以便于租赁者利用和推进土地租赁。实际上，国有土地租赁的出租方是国家，除了一般出租者的职能外，还肩负着协调社会经济协调发展的职能；此外，国有土地租赁是与国有土地使用权出让并列的一种配置土地的方式（有人也将出让称为批租，国有土地使用权出让实际上也是一种租赁。），与土地使用权人取得出让土地使用权后再向第三方出租土地的行为不同（此类出租租期不能超过20年），因此在确定土地租期长短时，必须兼顾这双重职能，借鉴国外有关规定，并与现行的土地出让制度相协调，不能将土地租赁期与调租期或企业经营期限相混淆。对于临时用地、不需要进行开发建设或虽进行一定开发但在短期内恢复原状的土地，一般应实行周期性租赁（由用地者按月、季度或年度缴纳租金，交一期租金使用一期）或短租制；对需要开发建设后长期使用的土地，应实行长约年租制，具体租期由租赁合同约定，但最长租期不得超过土地出让的最高年期，即工业用地50年、教育、科技文教卫生用地50年、商业旅游、娱乐用地40年、综合或其他用地50年，同时应在合同中约定租金调整的时间间隔和调整方式，一般每隔3年或5年根据市场租金变动情况调整一次租金，但每次上调幅度最多不应超过前期租金的20％。
五、国有土地租赁的租金标准
国有土地租赁应与出让、作价出资等有偿方式的权益相互协调和均衡，因此，国有土地租赁的租金标准应与出让金标准相协调。如果政府以出租方式提供土地时未收取土地取得等费用，使用者在租赁期内应按年缴纳全额地租，即按全额地价折算；如果承租土地使用权人取得使用权时已经支付了征地、拆迁等土地取得费，则租赁期内每年支付的租金应为政府所得的纯收益部分，即按地价扣除征地、拆迁费用后的地价余额折算。具体租金标准的确定可根据土地市场状况评估后通过协议、招标或拍卖方式确定，也可根据城市基准地价制订各区域分用途的基准地租标准。
六、关于承租土地使用权的权能
国有土地租赁，是国家直接将土地出租给使用者，这有别于出让土地使用者向第三方出租土地的行为，承租者得到的土地权利也不同于后者的地役权，是土地使用权的一种，（国土资发〔1999〕222号和《土地登记规则》中将其界定为承租土地使用权。
对于承租土地使用权的性质及其拥有的处分权等问题，理论界认识不一，如有人认为它属于物权，有人则认为它属于债权，还有的人认为，这种承租土地使用权虽然属于债权但具有“债权物权化”的特征，因而应当拥有部分处分权。各地试点时的实际做法也不相同，有的地方规定承租土地使用权与出让土地使用权具有同样的权利；更多的地方则严格规定承租土地使用权不得转让、出租、抵押。
承租土地使用权的权利和义务要与其他类型土地使用权的权利和义务均衡。对比承租土地使用权与划拨土地使用权和出让土地使用权，可以看出，承租土地使用权人必须按照规定的用途和利用条件合理使用土地，并逐年或按合同约定支付租金，其所付出的代价和义务明显要高于划拨土地使用权人，而低于出让土地使用权人，根据权利和义务相互均衡的原则，承租土地使用权人的权利同样应当介于划拨土地使用权和出让土地使用权之间。
国外的土地租赁已有相当长的发展历史，土地租赁方式也是比较普遍的一种地产经营方式。例如在英国，除了永久产权（Freehold）外，大量存在着承租土地使用权(Leasehold)。英国土地法规定，以租赁方式取得的土地使用权根据合同约定或经出租方同意，可以转让和转租，地上建筑物抵押的，承租土地使用权可以随之抵押。
借鉴英国承租土地使用权权能规定，国有土地租赁中，土地使用者以租赁方式取得承租土地使用权后，应按租赁合同约定的土地用途、动工开发期限进行开发建设和使用，并按规定缴纳租金。承租土地使用权人具有占有、使用、收益和一定的处置权。
根据租赁合同约定或经出租方同意，承租土地使用权人按规定支付土地租金并完成房屋等开发建设或完成租赁合同约定的开发投资额的，可以将承租土地使用权转租或转让（一般随地上建筑物出租或转让）给第三人；地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押的，承租土地使用权可以随之抵押（因出租土地使用权属于或有资产，价格较低且不稳定，为保护抵押权人利益，一般不宜计入抵押价值，或按零资产抵押），抵押权实现时土地租赁合同同时转让。
承租土地使用权人转让土地租赁合同，即转让承租土地使用权的，承租土地使用权人与国家不再存在租赁关系，租赁合同约定的权利义务随之转让第三人，承租土地使用权由第三人取得，土地使用年期为原租赁合同约定的使用年期减去转让方已使用年限后的剩余年期；
承租人转租或分租承租土地使用权的，承租土地使用权人与国家之间的租赁合同继续有效，承租土地使用权人与第三人建立了新的租赁关系，新的租赁期限应等于或小于承租土地的剩余使用年限，承租土地使用权仍由原承租土地使用权人持有，第三人取得租赁权属于地役权。
承租土地使用权人未按合同约定开发建设、未经出租方同意转租或不按租赁合同约定按时交纳土地租金的，土地行政主管部门可以解除合同，依法收回承租土地使用权。
国家对土地使用者依法取得的承租土地使用权，在租赁合同约定的使用期限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并给予土地使用者合理补偿；在使用年期内，承租土地使用权人有优先受让权，即可根据需要申请改办出让手续，而终止租赁关系；使用年期届满，承租土地使用权人可申请续期，但至迟应于届满前一年申请，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应予以批准。经批准予以续期的，应当重新签订租赁合同。土地租赁合同约定的租赁年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，承租土地使用权由国家无偿收回。
七、承租土地使用权价格评估
对于承租土地使用权是否有价，一些人以其债权性质而否认其有价，但在国外和台湾地区则一致认为承租土地使用权是有价的。既然承租土地使用权是一种土地使用权，权利人有使用、收益和部分处置权，就应有相应的价格（尤其对于长约土地租赁而言），例如，出租人将租约未到期的承租土地使用权提前收回时，必须给予承租人补偿；承租土地使用权人将承租土地使用权转让（民间称顶让）时往往可取得一定的权利金等。判断承租土地使用权有价具体可从实际缴纳租金与市场租金的关系进行分析，对于国有土地出租，如果承租土地使用权人实际支付的租金比市场租金低（绝大多数情况），使用权人就会获取一定的租金净收益；即使当时实际支付租金与市场租金水平一致，由于租金要3－5年才调整一次，当市场租金上升而实际租金尚未调整或者租金的调整赶不上市场租金的上涨时，二者之间就会有差值；此外，承租土地使用权人还有一些其他的优先权，如在租约期间可以优先取得出让权，在租约到期时可以优先续约等，因此，承租土地使用权应当是有价的。
承租土地使用权价格的评估和确定，一般可以采用市场比较法或收益还原法。此时的收益还原法，又称差额租金还原法，是将市场租金与实际支付租金之间的差额采用一定的还原利率还原求取相应的价格，即未来若干年租金差额的现值，用公式表示如下：
P＝PR/r×[1-1/（1+r）n]
式中：P—出租土地使用权价格
PR—赢利租金（Profit Rent）,即市场租金与实际支付租金的差额；
r—出租土地使用权还原利率；
n—收益年期。
需要注意的是由于承租土地使用权作为财产比出让土地使用权投资风险大，收益不确定性高，因此，在采用收益还原法时，所选用的还原利率一般应比出让土地使用权还原率高1个百分点左右。列举两个例子来说明租金差额还原法的应用原理。
例1、某甲于10年前以国有土地租赁方式取得20年期商业用地使用权，目前实际支付的年租金是6万元，该租约尚有10年到期，余期租金不再调整。据调查，目前同类商业用地市场年租金为8万元，当地出让土地还原利率为7％，则甲所拥有的出租土地使用权价格可按如下方式求取：
1、年租金差额PR＝8－6＝2万元
2、还原利率确定：出让土地使用权还原利率为7%，出租土地使用权还原利率可取8％
3、出租土地使用权价格＝2/8%×[1-1/（1+8%）10]=13.42万元。
例2、某公司于11年前以国有土地租赁方式取得20年期商业用地使用权，土地租赁合同约定每5年可调整一次租金，但每次调租幅度最高不得超过前期租金的20%。去年进行了调租，调租后该公司实际支付的年租金是6万元。据调查，目前同类商业用地市场年租金为8万元，当地出让土地还原利率为7％，则该公司所拥有的余期承租土地使用权价格可按如下方式求取：
1、还原利率确定：出让土地使用权还原利率为7%，承租土地使用权还原利率可取8％；
2、该承租土地使用权剩余年期为9年，其余期前4年实际支付年租金为6万元，后五年根据合同可进行调租，调租后年租金最高应为6万元×1．2=7．2万元；假定今后土地市场稳定，租金水平不会发生大的变动，则前4年年赢利租金为2万元，后5年年赢利租金为0．8万元。
3、前4年承租土地使用权价格=(2/8%)×[1-1/（1+8%）4]=6.62万元
4、后5年承租土地使用权价格 ＝0.8/[8%（1+8%）4]×[1-1/（1+8%）5]=2.35万元
5、余期承租土地使用权价格=6.62万元＋2.35万元 =8.97万元。
【本文原发表于1999年】
【关联文件】
国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》的通知
（国土资发〔1999〕222号）
各省、自治区、直辖市及计划单列市土地（国土）管理局（厅），解放军土地管理局，土地管理局：
近年来，一些地方土地管理部门深化土地使用制度改革，完善土地有偿使用方式，开展了国有土地租赁试点，取得了一定的经验。新颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）已将国有土地租赁规定为国有土地有偿使用的一种方式。为贯彻实施《条例》，规范国有土地租赁行为，现将《规范国有土地租赁若干意见》（以下简称《意见》）印发给你们，请结合本地实际认真贯彻执行。
国土资源部
一九九九年七月二十七日
规范国有土地租赁若干意见
一、严格依照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，确定国有土地租赁的适用范围。
国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。当前应以完善国有土地出让为主，稳妥地推行国有土地租赁。
对原有建设用地，法律规定可以划拨使用的仍维持划拨，不实行有偿使用，也不实行租赁；对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让方式的补充。对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。
二、国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。采用双方协议方式出租国有土地的租金，不得低于出租底价和按国家规定的最低地价折算的最低租金标准，协议出租结果要报上级土地行政主管部门备案，并向社会公开披露，接受上级土地行政主管部门和社会监督。
三、国有土地租赁的租金标准应与地价标准相均衡。承租人取得土地使用权时未支付其他土地费用的，租金标准应按全额地价折算；承租人取得土地使用权时支付了征地、拆迁等土地费用的，租金标准应按扣除有关费用后的地价余额折算。
采用短期租赁的，一般按年度或季度支付租金；采用长期租赁的，应在国有土地租赁合同中明确约定土地租金支付时间、租金调整的时间间隔和调整方式。
四、国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。
五、租赁期限六个月以上的国有土地租赁，应当由市、县土地行政主管部门与土地使用者签订租赁合同。租赁合同内容应当包括出租方、承租方、出租宗地的位置、范围、面积、用途、租赁期限、土地使用条件、土地租金标准、支付时间和支付方式、土地租金标准调整的时间和调整幅度，出租方和承租方的权利义务等。
六、国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。
承租人将承租土地转租或分租给第三人的，承租土地使用权仍由原承租人持有，承租人与第三人建立了附加租赁关系，第三人取得土地的他项权利。
承租人转让土地租赁合同的，租赁合同约定的权利义务随之转给第三人，承租土地使用权由第三人取得，租赁合同经更名后继续有效。
地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押的，承租土地使用权可随之抵押，但承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差值及租期估价，抵押权实现时土地租赁合同同时转让。
在使用年期内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系。
七、国家对土地使用者依法取得的承租土地使用权，在租赁合同约定的使用年限届满前不收回；因社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，应对承租人给予合理补偿。
承租土地使用权期满，承租人可申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应予以批准。未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，承租土地使用权由国家依法无偿收回，并可要求承租人拆除地上建筑物、构筑物，恢复土地原状。
承租人未按合同约定开发建设、未经土地行政主管部门同意转让、转租或不按合同约定按时交纳土地租金的，土地行政主管部门可以解除合同，依法收回承租土地使用权。
八、各级土地行政主管部门要切实加强国有土地租金的征收工作，协助财政部门作好土地租金的使用管理。收取的土地租金应当参照国有土地出让金的管理办法进行管理，按规定纳入当地国有土地有偿使用收入，专项用于城市基础设施建设和土地开发。
九、各省、市在本《意见》下发前对国有土地租赁适用范围已有规定或各地已签订《国有土地租赁合同》的，暂按已有规定及《国有土地租赁合同》的约定执行，并在今后工作中逐步规范；本《意见》下发后实施国有土地租赁的，一律按本《意见》要求规范办理。
