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推荐阅读：黄璞琳有关行政法的文章与资料（四） —————— 《行政诉讼法（修正草案）》优化一审及再审管辖条款，其实是最高法院想“减负” 黄璞琳 2022年12月27日，《中华人民共和国行政诉讼法（修正草案）》提请十三届全国人大常委会第三十八次会议初次审议。本次《行政诉讼法（修正草案）》有关优化中级人民法院一审管辖规定，完善行政申请再审管辖规定，其潜台词及关键要点，实质上就是一个词：“减负”！这个“减负”，主要也是首要的，是给最高人民法院本身“减负”，然后是顺应地给中级人民法院及高级人民法院“减负”。 按照现行《行政诉讼法》（2014年、2017年两次修正）第十五条之规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院作为第一审法院进行管辖。相当长一段时间以来，对县级以上地方人民政府尤其是设区的市级人民政府、县级人民政府在行政征收、拆迁补偿、政府信息公开、行政复议审理、土地山林等自然资源权属争议行政裁决等方面，很多地方老百姓认为存在违法失职等问题，从而向法院提起行政诉讼，从而导致中级人民法院受理了大量的以设区的市级人民政府、县级人民政府为被告的行政诉讼一审案件。 按照我国行政诉讼两审终审制，以及现行《行政诉讼法》（2014年、2017年两次修正）第九十条有关再审管辖的规定（当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向上一级人民法院申请再审），以县级以上地方人民政府为被告的行政诉讼，由中级人民法院一审后，若当事人不服提起上诉，是由高级人民法院进行二审终审；当事人不服各高级人民法院二审判决的，可向最高人民法院申请再审。也就是说，只要是不服县级以上地方人民政府所作行政行为（包括认为其不履行法定职责的不作为）的行政诉讼案件，经中级法院一审、高级法院二审终审后，只要当事人不服二审终审判决，就都可以向最高人民法院申请再审。由此导致近年来，最高人民法院每年要受理大量的行政诉讼再审审查案件——到法院裁判文书网查一下最高人民法院的行政案件裁判，就可以看出此点。 如此一来，确实给最高人民法院带来了极大的行政诉讼再审工作压力，当然，也给老百姓们提供了更为权威的申诉途径，也对最高人民法院统一行政诉讼裁判审理规则、裁判理念带来了大量的实务案例和现身说法。应该说，现行《行政诉讼法》第十五条有关中级人民法院管辖一审案件的规定，以及第九十条有关再审管辖的规定，对推动我国行政诉讼发展、解决行政争议等方面带来了极大的积极作用。不过，不过，这一积极作用的背后，是最高人民法院行政审判机构及法官陷入了大量重复性的、雷同性的再审审查数量“大坑”。 最高人民法院也许是为了自己能够更好、更有效地将精力放在统一法律适用、裁判规则与理念方面，也许是为了更好更快地“爬出”行政诉讼再审审查数量“大坑”，根据经中央深改委批准的改革方案，以及全国人大常委会有关改革试点授权，于2021年9月制定并于当年10月1日推行《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》，意图推动审判重心下移，“逐步实现基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用”。其具体改革思路和方案，就包括此次《行政诉讼法（修正草案）》有关行政诉讼法第十五条、第九十条的修改规定，即：1.“以县级、地市级人民政府为被告的案件中,政府信息公开案件、不履行法定职责案件、行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请案件,以及土地山林等自然资源权属争议行政裁决案件,由基层人民法院管辖”，不再由中级人民法院管辖，其再审审查申请也就一般只会到高级人民法院而不会到最高人民法院。2.“当事人对高级人民法院作出的已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，认为有错误的，应当向原审高级人民法院申请再审；符合下列情形之一的，可以向最高人民法院申请再审：（一）再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的；（二）原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的。”——即，最高人民法院管辖的再审审查案件，将极大地“减负”，主要是法律适用方面的审理，而一般不受理有关事实认定、诉讼程序方面的再审审查案件（但原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的除外）。 —————— 据最高人民法院院长周强有关此次行政诉讼法修正草案说明称，“行政诉讼法修正草案全面总结试点经验，有效体现试点成果”。看来，最高人民法院是认为四级法院审级职能定位改革试点很成功，最起码是有效地给自己“减负”了。如果地方各级人民法院尤其是基层法院和高级法院的审判能力、裁判质量以及抗干扰能力真的达标，真的达到了“四级法院审级职能定位改革”要求，那么，此次行政诉讼法修正草案相关修改思路及规定，确实有必要，也可行。最高人民法院也就能象大多数国家那样，作为最高审判机关主要精力放在“统一司法审判中法律适用规则及裁判理念，确保法律正确统一适用”上来。 不过，不过，理想很美好，现实是能够“很丰满”，还是“很骨感”呢？ 基层人民法院对级别高于其的“县级、地市级人民政府”，能够不受干扰地、公正地进行行政诉讼审理裁判吗？前些年，各地法院进行了行政案件异地（或跨行政区域）管辖改革试点，大量县级政府或其部门作被告的行政案件，试点由异地的基层法院进行第一审管辖，确实极大地减少了行政诉讼被告给一审法院带来的干扰与压力，行政诉讼被告败诉率也增加较多。但是，四级法院审级职能定位改革试点后，行政案件异地（或跨行政区域）管辖改革也大多停止了。本次《行政诉讼法》修正，一旦按草案这样修改成功，对基层法院的行政审判能力、抗当地政府干扰能力、抵御当地政府压力能力，必然带来极大挑战。同时，对各高级人民法院在行政审判事实认定方面、抗当地政府干扰及抵御当地政府压力方面，也提出更高的要求。 四级法院审级职能定位改革试点，实际运行不到一年半，相关改革试点经验能够全面正式铺开吗？地方各级人民法院尤其是基层法院和高级法院的审判能力，已经有了质的飞跃吗？我们多听听、多看看。 从个人认知及观察来看，个人建议在行政案件一审管辖方面，对以县级、地市级人民政府为被告的案件中，至少对其不履行法定职责案件、土地山林等自然资源权属争议行政裁决案件，还是建议由中级法院管辖为妥，对这两类县级、地市级政府为被告的案件，基层法院面临的干扰和压力还不一定是其能够扛过的。另外，对于高级法院生效判决或裁定认定的基本事实、主要证据，认为存在错误的，还是建议可以向最高人民法院申请再审，建议改革步伐不要迈得太大。 |
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