武汉大学中国乡村治理研究中心课题组
【按语】
过去20年，武汉大学中国乡村治理研究中心组织数千人次，在全国近1000个村庄开展调研，累计驻村超过10万个工作日，近距离观察乡村变化。在理论研究之外，还以随笔和政策报告的形式将一线情况记录下来，部分编辑为内部报告《田野来风》（每周1期）。近期将选取部分“田野来风”报告在“新乡土”发表。
人居环境整治是当前农村资金投入较多的领域，也是各地开展乡村振兴的重点工作。为了解相关政策执行情况，近年来，武汉大学中国乡村治理研究中心在东部和中西6个省下辖的多个县市与乡村展开调研。调查发现，人居环境整治工作在改善农村面貌和提升农村基础设施条件的同时，也在政策执行中存在问题，不少地区不同程度地偏离“补短板、打基础、尽力而为又量力而行”的政策基调，未能完全契合“顺应广大农民过上美好生活的期待”的政策初衷。“走样”的人居环境整治已经成为“基层治理之痛”，扰乱了乡村的治理秩序与社会秩序，引发了一定的社会负面情绪，这一问题亟待引起重视。
一
农村人居环境整治工作中存在的问题
在6个省份调研发现，地方的人居环境整治工作存在若干问题，并突出表现为以下几个方面：
第一，整治标准过高，整治内容泛化，在一定程度上偏离农村人居环境整治“补短板、打基础”的政策初衷。
《农村人居环境政治三年行动方案》明确指出，农村人居环境整治是补短板，地方政府要“既尽力而为又量力而行，集中力量解决突出问题，做到干净整洁有序”。在实践中，各地不断提高人居环境的整治标准，试图在短期内推动高标准、全覆盖、彻底变革的整治运动，偏离了乡村社会的实际需求。不少地方甚至按照旅游景区标准对村庄进行“精雕细琢”。例如，东部一些地区提出“三星标准、三A争创”目标，要求村庄的人居环境整治达到三A级景区标准。大量中西部省份同样出现整治标准过高的问题，各地普遍要求农民房前屋后不得堆放杂物、散养家禽，一些地区甚至要求农民柴火必须按照统一标准码整齐才可以堆放。
此外，人居环境整治内容泛化、精致化的取向突出，脱离了人居环境“干净整洁有序”的基础整治目标。各地普遍实施了大量实际效用不大，仅以提升视觉美观为目的的整治举措。例如，投入大量资源美化农民房屋的立面，进行精细化粉刷描图；建立高标准、景区式的河堤长廊。以中部的一个乡镇为例，该镇对境内主公路两边的农房全部进行立面改造，每户仅补助资金就高达2.5万，耗费大量乡镇财力。另一东部省份的某街道要求各村每季度打造“景观小品”，为突出观赏效应，一个300米的巷道就需要耗资10万元左右。
第二，打造各种示范“亮点”，一些地区将人居环境整治变成大拆大建的政绩景观制造运动。
农村人居环境整治过程中，地方政府投入大规模的人财物打造“景观村”与“景观项目点”。一些地方甚至将打造景观亮点作为硬性的考核任务，要求县乡村定期提供迎检可看的点，并进行排名评比。当前几乎各个县市、乡镇、村都有人居环境整治的亮点工程，大量的公共资源被集聚在个别村庄、个别项目点。这些点少则耗资几万、几十万，多则需要几百万，甚至上千万，损耗了巨量的公共资源。同时，为了打造这些项目点，一些农民甚至面临着被征地拆迁，为亮点“腾地”的情况。这些示范点显然并未真正起到示范引领的作用，农村人居环境整治在很大程度上成为了新一轮地方政府打造政绩工程、形象工程的重灾区。
以中部某县为例，该县打造13个美丽乡村示范点，县级政府为每个示范点提供2000万左右的扶持资金，财政投入巨大。一些乡镇为了出成绩出亮点，更是想方设法引入项目，进一步追加投资金额。在另一中部省份的某个镇，政府每年选择一个示范村，花费1000万打造村庄环境景观。这些项目均强调有特色、有观赏性，并未着力于探索有效的治理机制与工作方法。
第三，各级督查检查过度，考核标准过高过细，政策一刀切情况严重，进一步推动基层政策执行的激进化。
人居环境整治需要因地制宜，考虑地方政府的财政能力与农民的实际需求。但在实际工作中，各地省市两级政府都建立了严格的考核排名制度，人居环境整治的内容被细化为一系列“顶格化”的高标准指标，各项任务动辄要求100%完成，基层政府的自由裁量空间较小。以中部某县的改厕为例，上级要求改厕率必须达到100%，县级政府接到任务后迅速对各个乡镇进行摸底，且规定了细致的建设与验收标准，要求乡村两级在短期内快速完成任务，各项指标必须达标，基层干部很难有因地制宜执行政策的空间。
同时，各地的督查检查频繁，不仅省市两级有各类定期不定期的明察暗访，为了确保不出问题，县乡两级政府也组织大量内部督查检查，对各个村进行排名。如此一来，村庄每月迎接的检查数量就相当可观。且这些督查检查的标准较为严苛，不允许基层工作存在瑕疵，发现问题轻则要求整改，重则进行问责。例如，一些督察组专门在村庄边缘地带，甚至是空心村进行检查，让基层干部防不胜防。中部地区的一名村书记就说，“现在干部不知道工作要做到什么程度，环境卫生不可能一点垃圾没有，问题再小都可能被通报问责，我们也很迷茫，没有安全感”。隔壁省份的一位村书记也有同样的感受，“督察组不是看总体工作做得怎么样，而是'找垃圾’，找到垃圾他们的工作就完成了，我们为了这一点垃圾就要忙死忙活，整改拍照，还要担心下次检查”。
为了应对检查，不出问题，基层干部就只能持续加大整治力度，不仅进行更加精细化的治理，且尽量对标上级政策，也就难以真正切实考虑乡村社会的实际需求。
第四，片面强调环境美观，忽视统筹农民生产生活的重要性。
人居环境整治将提升农民居住质量、满足农民的美好生活期待作为政策目标，但在实际政策执行中，出现地方政府片面强调环境美观、景观精致，不顾农民生产生活的便利性，强制改变农民习惯，甚至“拆房拆棚”。激进的政策执行不仅没有提高农民的生活质量，反而降低乡村生产生活的便利性与经济性，“折腾”了农民。
多地要求农民的鸡鸭必须圈养，房前屋后不允许出现鸡粪鸭粪。中部一名乡镇干部坦言，“圈养鸡鸭老百姓都不愿意，我们也不想搞。农村有点鸡屎、鸭屎很正常，这是要让鸡鸭出门都戴尿不湿，非常荒唐。”一些农民无法达到政府要求，就索性放弃养殖鸡鸭。
此外，一些地区还出现拆除农民附属房、风雨棚的现象，农民不甚其扰，有较大的怨气。例如，中部某县为改善村庄环境，将农民门前花费近万元搭建的风雨棚拆除。另外省份一些县市对乡村空心房进行全面摸底排查，要求三年完成农村“空心房”的整治与拆除，但大量“空心房”都是农民用于储物的附属房。这些都破坏了农民正常的生产生活秩序。
第五，群众动员不足，政府包办较多，行政动员与市场购买服务成为人居环境整治的主流模式。
农民是人居环境整治的重要参与主体，但各地政府对农民的动员明显存在不足，缺乏进行群众工作的耐性。不少地区忽视群众工作的重要性，未真正了解群众的需求，较少展开细致的群众动员与群众组织工作。例如，不少地区采取了评五星户的方式提高农民的参与积极性，但真正将这些措施落实到实处的不多，大量都是形式主义走过场，找一些积极分子拍照片、留痕迹就算完成了工作。
市场购买服务与行政动员成为人居环境整治的主流模式。各地均通过引入市场企业或聘用本村村民的方式，整治维护村庄的环境卫生，由公共财政与村集体经济负担这部分费用。厕所革命、农村污水整治等项目也大多通过市场招标的形式外包给企业。同时，由于社会动员不足，地方政府包揽了大量属于农民私人领域或社区性的事务，且通过各种行政动员手段完成。例如，基层干部为了应对上级检查，不得不充当一线环卫人员，“拿着扫把扫大街”，帮农民堆柴火，抓鸡鸭的现象十分普遍。
二
主要影响
一些地区过于激进的政策执行，降低了人居环境整治的工作效率，且干扰了基层正常的治理秩序与社会秩序，产生了负面影响。
第一，超出了基层的负担能力，各地县乡村三级均存在不同程度的负债整治情况。
一般来说，县乡两级政府会根据地方财力，承担部分人居环境整治费用，但村一级仍然是各项支出的重要责任主体。东部省份的某个村集体收入仅1万元，但一年的环境卫生支出大概在10万左右。我们调研中部某一个村一年集体收入仅5万，环境卫生费用就达到4万。一些人居环境示范村的负债情况更加严重。东部省份的某一个镇为达到“五星达标、三A创建”的高目标，累计债务达到3000多万。
第二，过度消耗基层可利用的治理资源，占用乡村干部的治理时间与精力，弱化了基层政府与村级组织的常规公共服务职能。
为了应对上级高标准的整治要求，打造各类精美的示范点，县乡村三级政府将大量资源投入到农村人居环境整治中。例如，较为普遍的做法是，由县级政府整合全县惠农项目资金或通过各种融资渠道，解决资金困境。大量的公共资源过度聚集在人居环境整治政策或部分示范项目点，事实上挤压了大部分农民分享公共资源、获得均衡化城乡公共服务的权利，也不利于公共资源综合效能的释放。同时，政策执行过于激进也挤占了基层干部过多的时间与精力，一些基层干部调侃自己是“垃圾干部”，“天天围着垃圾打转”。密集的考核、检查督查下，基层干部不仅要完成细致的考核指标，更必须应对各类明察暗访，检查前进行集中整治，检查后整改汇报。这极大损耗了基层干部的精力，也扰乱了基层的工作秩序，使大量的常规公共服务无法展开。中部省份某村，村级组织近年来将全部精力投入到环境卫生整治和美丽乡村打造中，农民呼声最高的老年人活动中心的建设却因资金不足、干部没有精力，一直未能建起来，该村农民对村干部都有较大意见。
第三，人居环境整治成本畸高，存在大量资源浪费的现象。
为首先，由于未能做到因地制宜，人居环境整治中存在大量供需错位的问题，资金利用的效率较低。以各类示范点建设为例，这些投入大规模资金的亮点，不少属于政绩工程，脱离农民实际需要。例如，一些亮点建设完成后，由于缺乏后期维护，往往建成不久就出现老化现象，造成公共资源的大规模损耗；各类农村房屋的立面改造更是公共资源大规模浪费的重灾区，不少立面没过几年就效果大减，不再美观；一些地区不考虑供水情况，要求乡村的改厕率达到100%，导致大量厕所改造完成后无法使用，对农民生活造成了较大的困扰。各地过于依赖市场购买模式，进一步推高了人居环境整治的成本，但市场提供的服务并不能契合乡村社会的需求。这在农村改厕中就表现得十分典型。
第四，农民积累了一定的怨气，激进的政策执行引发了干群冲突。
农民的怨气主要来源于两方面：一是政策执行中存在大量公共资源浪费，农民基础性的公共服务需求却难以得到满足，这对农民造成了较大的心理冲击。中部某乡镇耗费200万对集镇主街的房屋进行立面改造，农民对此十分不满。一位村民表示，“农民一辈子都赚不来那么多钱，乡镇干部说花就花了。这钱用在哪里不好，我们田里的水渠都没修好，谁要这些花里胡哨的东西”。事实上，农民高度认可农村环境整治的必要性，但大量耗资庞大、“精雕细琢”的工程与农民的需求并不相符，农民对乡村干部的做法不理解不认可，有一定的负面情绪。
二是地方政府推动人居环境整治时未能有效统筹农民生产生活的需求，各地群众对此有怨言。例如，一些地区不允许农民堆放柴火、散养鸡鸭，拆除农民附属房、风雨棚等行为，都与农民的需求与利益相冲突。村干部为了完成任务不断上门做工作、说好话，农民不堪其扰；一些地方政府更是采取较为强硬的措施，强制要求农民配合，工作手段较为粗暴。这使农民积累了较大的不满情绪。例如，东部某县展开空心房整治，大量拆除农民的附属房，一名村干部感慨道，“一拆农民房子，村干部在农民那里多年积累的好感都败光了”。
第五，农民等靠要心态凸显，公共服务的公私边界日益混淆，不利于人居环境整治的可持续性。
地方政府不重视组织和动员群众，以行政与市场购买的方式大包大揽各项工作，强化了农民等靠要的心态，“政府干农民看”的现象十分突出。一些农民不仅不配合工作，事事想着政府买单，甚至借此向政府要好处，一旦涉及私利就要“补偿”。这使人居环境整治工作更难以展开，公共服务的公私边界出现一定混淆，不利于农民形成必要的责任意识。当前一些地区的农民甚至连自己房前屋后的空地都不愿意打扫，认为村里的垃圾就应该由乡村干部与环卫人员负责。中部地区的一名乡镇干部说到，“每次打扫卫生，都是干部扫大街，农民看着好玩，觉得都是政府的事情，和自己没关系”。
显然，人居环境整治的效果与农民的参与息息相关。如果政府持续包揽责任，将使人居环境整治陷入到，政府越包揽、农民越被动、整治成本越高效果越差的恶性循环中。
三
提升农村人居环境整治效能的建议
人居环境整治存在问题，其核心原因有二：一是地方政府的政策执行定位出现偏差，机械式的考核督查进一步加剧了这一问题；二是缺乏对农民需求与参与的包容，使政策执行陷入自我循环。基于此，提出以下建议：
第一，在执行层面重新厘清人居环境整治的目标定位与政策基调。
人居环境整治必须契合农村具体的历史发展阶段，统筹农民的生产生活。当前一些地区的政策执行出现激进化的取向，采取了精致化、高成本的建设模式，在一定程度上脱离了农村具体的历史发展阶段与地方财政的承受能力，背离了农民生产生活的需求，由此陷入到一系列困境中。
在政策执行层面，人居环境的整治路径应当严格遵从中央设定的政策目标，恢复到“补短板、打基础、尽力而为又量力而为”、“顺应农民对美好生活的期待”的政策基调中。各地政府应当充分认识到人居环境整治长期性、基础性、群众性的基本特征，在政策执行中强调因地制宜，解决乡村最迫切、最突出的基础性问题。充分考虑地方的财政能力与农民的接纳程度，标准不宜定得太高，步子不宜迈得太大，更不能急功近利，走精致化的景观打造、为了打造景观“折腾”农民的道路。只有真正调整地方政府的政策执行思路，在思想上改变认识，才能使人居环境整治进入正确的轨道。
第二，优化考核问责体系，建立更加常态化管理体系，赋予基层因地制宜落实政策的空间。
人居环境整治是当前的重点工作，但各级地方政府不宜将此过度政治任务化。考核问责过多、过严已经引发基层治理资源与精力的过度卷入，不利于常态化人居环境治理体系的建立。
应当进一步合理化考核问责机制，一是减少各类“顶格化”、“一刀切”的政策指标，防止各类指标定的过细过死，赋予基层一定的自由裁量权，提高政策执行的因地制宜能力；二是检查督查的标准可适当放宽，应当以检查政策执行的总体状况为核心，避免找漏洞、找问题的督查考核导向，减轻基层干部的工作负担。通过这些方式，逐步建立更加常态化的管理体系，确保自上而下的压力与问责保持在合理限度内，赋予基层一定的自主空间，通过较长时间的努力，稳步推进乡村社会的人居环境质量。
第三，避免对市场购买服务的过度依赖，采取多元主体参与的低成本人居环境整治模式。
我国乡村地域广泛、人口众多，如果事事用市场解决，将超出公共财政的负担能力。这一问题在各地都已经十分凸显，基层政府与村级组织普遍面临着较大的债务风险。因此，必须避免对市场购买服务的过度依赖，建立多主体参与的低成本人居环境整治模式。
一是激发村集体与农民的广泛参与，引导农民养成良好的生产生活习惯，提高村级组织的动员能力，从而分担政府压力，降低人居环境整治成本。例如，农民一旦养成较好的垃圾清理习惯，当前聘用的环卫人员就可大幅度下降；二是在有效监督管理的基础上，部分小微项目可由村集体承接，从而降低资源损耗，激发农村与村集体参与积极性。例如，一些地区将改厕项目下放到村集体，由村干部组织村内的泥水匠负责，政府只扮演补贴资金、技术指导、监督考核的角色，取得了良好效果。未来可以有更多的项目采取这一方式落地。
第四，贯彻群众路线，激活村级组织和农民的主体角色，鼓励农民自主建设美好家园。
一是提高人居环境整治统筹农民生产生活需求的能力，赋予农民充分表达意愿的权利与渠道。地方政府应当积极下沉基层，通过召开群众会议、走访群众等方式，充分征求农民的意见。农民的需求与政策目标的统筹度越高，村级组织与农民的参与积极性将越高。
二是厘清政府与农民的责任边界，区分公共责任与社会责任。政府公共责任主要集中在公共领域、基础保底领域，私人领域的整治与提升性建设应当强调社会责任，政府主要以引导与激励为主。例如，村庄完成基础整治后，可由农民自主选择是否进行提升改造，政府可提供一定的奖励资金，但由农民与村集体作为责任主体。这既给予社会一定的自主选择空间，更是政策发挥引导作用、激励社会组织能力成长的重要过程。江西一些地区早期进行新农村建设就普遍采取这一方式，取得了较好的效果，可以借鉴。
三是基层政府要展开细致耐心的群众工作，真正转变农民的习惯与思想。人居环境整治不同于一般的治理，必须依靠农民行为习惯的改变，才能真正取得长期性的效果。因此，要做实群众工作，真正动员农民参与到美好家园的建设中。
第五，限制地方政府大拆大建、制造政绩工程的行为，控制财政资金不规范统筹、地方政府过度负债的行为。
人居环境整治正在成为地方政府打造政绩工程的重灾区，应尽快对这些行为进行整治。一是各级政府应当减少各类看点、观摩、评比的行为，弱化基层政府盲目造点的动机；二是调整示范点建设的方向，应当强调治理机制的高效与可推广性，而不是进行大规模投资，一味强调观赏性与政绩效应；三是控制基层政府财政资金不规范统筹、过度负债的行为，防止各类惠农资金被过度“打包”用于造点，地方政府超出财政能力的造点行为与过度整治行为也应当警惕。
《田野来风》，2021年第32期，武汉大学中国乡村治理研究中心主办，发表时有删节。
