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党的二十大报告提出了全面建成社会主义现代化强国的战略安排，并强调要加快建设交通强国、质量强国。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要指出，要建设现代化综合交通运输体系，推进各种运输方式一体化融合发展，提高网络效应和运营效率。打造以机场为核心的现代化综合立体交通枢纽，需要坚持一体化高质量发展，进一步加强综合立体交通多网融合。系统梳理民用机场综合交通枢纽规划建设方面开展的工作、分析面临的形势与挑战，有利于更好推动机场综合立体交通枢纽建设发展。
一直以来，民航以其高效便捷、机动灵活、国际性强等特点，受到广大旅客欢迎，截至目前，全国颁证运输机场数量达到254个，航空服务网络已经覆盖全国92%的地级行政单元、88%的人口、93%的经济总量，民航旅客周转量在综合交通中的占比达到33.1%。在中国民航快速发展过程中，为方便旅客出行、畅通货物运输，民用机场逐步汇聚城市道路、高速公路、城市轨道、铁路等多种交通方式，形成了44个以机场为核心的综合交通枢纽，发展历程大体可以分为三个阶段：以地面交通为主导，城市轨道交通接入阶段。2000年以前，全国仅北京、天津、上海、广州四个城市拥有地铁线路，机场只能以城市道路和公路作为配套交通，首都机场高速公路于1993年首次通车。进入21世纪后，我国城市轨道交通快速发展，北京、上海、广州等一线城市先后建设了机场轨道集疏运系统：2002年浦东机场接入磁浮列车，开启了机场综合交通枢纽建设的序幕；2004年广州白云机场利用航站楼地下空间预留城市轨道3号线机场站；2008年首都机场T3航站楼建成启用，引入机场专用快线，并结合停车楼形成综合交通中心。城市轨道交通，特别是机场专用线的接入，解决了机场与城市轨道交通网的连接问题，为旅客进出机场提供了道路运输外的其它交通方式。这一时期的综合交通枢纽，以航站楼前综合交通中心（GTC）为主要换乘节点，形成了城市轨道、市政道路、机场公路等地面多种交通方式的组合形态。铁路系统接入，多种交通方式均衡发展阶段。2010年后，随着我国城市轨道交通从一线城市向二、三线城市发展，枢纽机场开始大规模建设轨道交通。与此同时，国家铁路事业高速发展，上海虹桥、长春、成都、三亚、郑州、贵阳、兰州、武汉等机场先后引入普速铁路、城际铁路或高速铁路。2010年建成启用的上海虹桥综合交通枢纽成为代表性工程，T2航站楼与京沪高铁虹桥站综合建设，共用停车设施、城市轨道和长途汽车站，组成了民航、铁路、城市轨道兼备的综合交通枢纽，开启了空铁联运先河。枢纽内各种交通方式间的结合程度逐渐紧密，换乘种类更加多样，机场的服务范围得以扩展。机场在综合交通运输中的节点作用进一步强化，综合交通枢纽的效能进一步显现。这个阶段，航站楼和铁路、城轨车站多处于平面布局形态。以轨道交通为主导，汇聚融合发展阶段。“十三五”以来，随着民航先导性、战略性和引领性地位不断提升，机场在综合交通枢纽中的核心地位不断凸显，行业内外对机场轨道集疏运系统的认识也不断加深，高铁、城际、城市轨道等交通方式的规划选线开始围绕机场规划，并服务大型枢纽机场的新建和改扩建工程。2019年建成开航的大兴机场成为最具代表性的工程，高速铁路、城际铁路和城市轨道同时接入，形成了“城市轨道服务城市旅客，城际铁路服务区域旅客，高速铁路服务跨区旅客”的三个服务圈层，多样的轨道类型满足了不同人群的出行需求，覆盖了更加广阔的市场腹地。航站楼与轨道车站一体共构，各功能模块高度集成，将换乘距离进一步缩短，极大提高了旅客出行的便捷程度。目前机场快线的旅客分担率已接近40%，未来随着连接雄安新区、北京CBD、城市副中心和首都机场的其它轨道逐步开通，机场的轨道分担率将达到50%以上，有望超过东京羽田机场，成为全球轨道分担率最高的大型枢纽机场。在大兴机场的示范引领下，青岛胶东、成都天府和正在建设的厦门、广州、西安、济南、福州、长沙、兰州、天津、呼和浩特、昆明等大型枢纽机场建设工程，都在不断加强立体交通多网融合，建设以航站楼为核心，铁路、城轨、停车楼等有机结合的一体化枢纽。机场综合交通枢纽向立体化发展、换乘设施向一体化发展，采用下穿式垂直布局成为这个阶段的显著特征。立体换乘的平均时间，也由平面换乘的5.3分钟缩短至3.2分钟。作为货运综合交通枢纽的代表工程，鄂州机场围绕顺丰转运中心系统布局了航空、铁路、公路、水运设施和信息系统，并对货运枢纽如何向一体化方向发展开展了有益探索：包括首创空铁货运衔接，高铁联络线直通机场货站；尝试“水运 航空”的模式，推动机场与长江水道链接；推动货运标箱、操作流程等标准统一；试点通过无人驾驶设备推广少人机坪和无人机坪作业；推动物流运行主体间数据互联与对接，形成“天网 地网 信息网”三网合一的综合性智慧平台等。回顾机场综合交通枢纽的建设发展历程，与机场发展所考虑的旅客增长趋势、旅客集疏运需求和城市交通发展趋势高度一致。我国枢纽机场紧紧抓住高速公路、城市轨道交通、城际铁路和高速铁路快速发展机遇，结合自身重大改扩建项目以及北京奥运会、广州亚运会、上海世博会等重大活动举办时机，不断接入新的交通方式并推动与机场基础设施深度融合，对提升枢纽机场公共交通供给质量和效率、引导优化机场陆侧空间结构布局和缓解城市交通拥堵起到了重要作用。目前我国接入轨道交通的机场数量已经达到44个，全球占比超过三分之一。国内千万级机场轨道接入率达到78%，轨道分担率正在不断提升。我国已经能够自主建设综合交通枢纽的复杂工程，并开始逐步引领全球民航基础设施建设。我国机场发展已经进入规划建设高峰期、运行安全高压期、转型发展关键期和国际引领机遇期，“十四五”时期民航要新增运输机场30个以上，旅客吞吐量前50名的机场超过40个要实施改扩建，全部是“多航站楼＋多跑道”的大型综合立体交通枢纽工程。考虑我国枢纽机场多为点对点客流，旅客中转比例偏低，大量旅客的空陆侧转换将产生持续的高强度的地面交通压力。轨道系统运量大、速度快、准点率高，且能提供安全、舒适、绿色的服务，可以支撑不同层次人群的出行需求，因此成为机场集疏运体系中的主导方式。轨道引入机场，也带来了建设主体多、综合集成度高、界面交叉复杂等挑战。与此同时，我们在综合交通枢纽的规划设计、衔接布局、服务质量、经营管理、科技支撑等方面仍然面临不少困难和问题。主要体现在五个方面：——统筹规划和项目审批时序的科学性有待提高。规划层面，机场建设规划、城市总体规划、城市交通发展规划、机场轨道集疏运规划等尚未实现有效统一。如首都机场快线在机场临空经济区内的通达性较弱，到酒店、生活服务区等主要场所无其他交通方式有效配合，连通北京两场、城市副中心、京沈客专和京雄城际的城际联络线将不得不在T3航站楼侧设置轨道交通站，面临后续扩建难度大、换乘距离长等众多棘手问题。项目审批层面，存在部分机场轨道系统规划建设时机和规模不恰当，超前或超规模启动的情况，加重了财政负担。——各类运输方式之间的衔接协同尚需优化。受认识和技术的局限性或者不同运输方式管理体制等影响，一些机场在规划之初并未充分考虑运营问题，机场端存在一体化水平不高，发展潜力不足等问题。部分轨道交通机场站位于航站楼外，采用“摆渡式”布局，对于时间敏感性强、携带大件行李的航空旅客极为不便。有的综合交通枢纽实现了共建，但共享水平不高，接而不畅：如管理联动不足，机场、铁路、城轨、公交等各运营主体的信息系统相对独立，出租车调度和航班进出港高峰不一致，轨道交通运营时间、运力安排无法做到与机场的航班波衔接，票价机制也不够灵活；如服务产品不足，空铁联运服务发展滞后，国内尚未形成整合全流程，认知度、接受度强的品牌。此外，一站购票、一次安检、一证通关、无缝衔接等高品质服务也不够完善。除了机场端便捷性不足的问题，城市端也存在通达性较差以及沿线换乘不便等问题；部分机场专线车厢也未充分考虑航空旅客出行需求，行李空间、座椅设置、优先值机车厢等设施仍需加强设置。——资源要素的集约利用有待进一步加强。交通运输方式之间的不协同还带来了土地、资金等要素资源的浪费问题，如停车区、轨道车站需要与航站楼玻璃幕墙投影相距一定的距离，站台不能设置在航站楼正下方，停车楼需要楼外设置等。不同运输方式之间的安检不互认，导致需建设多套安检设备等，除了工程资金的额外投入，也给旅客出行带来了诸多不便。航站楼内部出现为了应对功能需求，不断增加规模和设施的问题，导致航站楼的高度、层数、设备不断增加，这也是建设现代化、一体化枢纽亟需解决的问题。如果能从源头改善资源投入，各种交通方式共同集约投入和利用，将会在更宏观的层面上推动绿色机场建设走向深入。——综合交通法规标准体系有待完善。综合交通枢纽的建设标准，本身应是客户服务标准。目前促进各种运输方式深度融合的“龙头法”亟需制定，不同运输方式的法律、法规、规划、政策等统筹衔接有待加强。交通运输部于今年1月发布了《综合客运枢纽设计规范》，民航局也发布了《运输机场总体规划综合交通规划编制指南》，但综合交通标准体系建设成果距离体系化还有较长的路要走。在旅客联程运输、货物多式联运、新业态新模式等领域，标准规范亟待进一步完善，各种运输方式之间技术标准规范亟待进一步协调衔接。——科技支撑和人才供给有待提升。作为融合多行业、多学科的综合性跨界工程，综合交通枢纽的规划建设、运行管理、新技术应用等方面的基础研究能力，对多网融合创新提升，释放枢纽能效至为关键。目前，对于部分跨界工程技术问题，如飞机荷载作用下隧道结构安全性及列车安全性问题，高速铁路减振轨道的应用问题，共板、共柱等强连接结构带来的振动和噪声问题，车站风压气动效应等方面的基础性研究还需加强。新技术方面，如何应用“云大物移智”对旅客出行全流程的动态感知，以及全过程服务需求的及时响应问题，推进机场综合交通系统协同和智能一体化等应用问题也有待进一步发展。熟悉空运、地面运输、物流、航空安全、信息技术等涵盖多领域专业知识的复合型人才，以及综合交通枢纽相关研究机构的供给仍然不足。在新发展阶段，以机场为核心的综合立体交通枢纽建设，需要深入贯彻落实新发展理念，借助综合立体交通多网融合，结合“四型机场”建设，合力推动“人享其行，物畅其流”的综合交通枢纽品质工程建设。加强统筹规划，推动基础设施一体化。枢纽机场对于国家铁路网和城际铁路网来说，是一个关键节点。重大机场和轨道建设项目的统筹规划和建设审批时序，对大型枢纽工程建设也同样关键。要有序合理的进行规划建设，处理好机场旅客吞吐量规模与接入轨道交通之间的关系，明确“什么时机接”；要科学决策不同类型枢纽机场接入轨道交通的种类，明确“接什么类型”；要布局好轨道交通与机场的衔接方式，明确“怎么能接好”。规划衔接方面，建议全国民用机场布局规划与国家中长期铁路规划深度融合，枢纽机场选址应当积极对接国家中长期铁路规划、城际铁路网规划和城市综合交通体系规划，并积极争取在机场设站。枢纽机场所在城市发展条件满足国务院办公厅城市轨道交通规划建设管理意见的，机场应抓住有利时机，主动接入轨道交通；对于既有机场和暂时不满足条件的城市，机场应当充分利用改扩建时机，做好总体规划空间预留。项目建设方面，应当发挥机场的主体作用，合理确定建设时序，集约布局各类设施，突出一体化衔接。建设实施中可以借鉴大兴机场经验，争取实现跨组织边界的工程管控，按照《民用机场工程建设与运营筹备总进度综合管控指南》，统筹枢纽各子项的开工时序、建设进度和交付时间，并做好远期项目的廊道预留和工程预埋。践行以人为本，推动运输服务一体化。针对我国机场枢纽目前存在的安检不互认、换乘流程较复杂、站点商业开发不足等问题，可借鉴欧洲机场、香港机场等轨道集疏运系统的运营经验，建议推动我国空铁安检标准的进一步衔接，加强机场轨道沿线站点的换乘信息引导，尽量避免重复安检。旅客换乘方面，可借鉴欧洲、日本等机场好的经验，提升衔接效率和旅客体验。轨道交通线宜根据客流特点和线路定位等因素，提供多种服务类型，快慢车实施不同的停站方案和运营时间，提高运营效率并节约运营成本；还可借鉴国外混合型线路做法，在一条线路上共轨运营商旅专线和通勤列车。在城市端主要轨道车站，可以设置城市航站楼并与轨道站台一体化布置，提供值机、候机、行李托运甚至海关等服务。建议航空公司与铁路公司进一步有效整合运能，充分发挥民航、铁路的比较优势和集成发展优势，联合打造空铁联运服务产品，互设服务柜台、增设引导标识，实现一站购票，形成地空立体交通网络，构建具有中国特色的“航空 高铁”的大容量、高效率、现代化的快速交通运输服务体系，实现相互激活、相互支撑的良性格局，为全球航空运输发展提供新方案和新实践。建议不断优化航空运输与地面运输的跨界衔接，依托行李全流程跟踪系统，推广“徒手出行，轻装回家”等行李免提、门到门服务产品。强化基础保障，推动技术标准一体化。尽管我国枢纽机场软硬件设施持续升级，但各种交通方式中的运输流程、服务标准等方面尚未实现统一，对运输责任的界定也不够明确。最大的、最豪华的航站楼并非是枢纽现代化的特征，能够用规范标准和管理手段解决的问题，应当尽量避免用一味增加基础设施建设来解决。我们一直在致力于推动建设安全可靠、规模适度、高效实用、简洁朴素的枢纽机场工程。对此，在加强“硬联通”的基础上，要通过法规体系的建设和标准统一的努力，运用减法思维，促进标准融合统一，形成解决方案，从而进一步提升综合交通协同效应。前期，我们会同上海机场集团编制了《民用机场空侧旅客捷运系统（钢轮钢轨制式）建设指南》，并在浦东机场实现了机场内捷运系统与城市地铁制式的统一；会同湖南机场集团和铁二院编制了《轨道交通下穿机场飞行区和航站区影响分析》；目前正在开展《航站楼设计规范》《综合交通枢纽旅客服务流程效率评估指标》等研究；下一步，还将组织开展“机场群背景下航空旅客出行和分布特征规律”“旅客出行全流程的综合交通客流分析预测”“综合交通枢纽一体化的设计建造和评价体系”“枢纽与城市协同运行的保障”等研究，并推动在旅客联程运输、货物多式联运、智慧绿色交通、交通安全应急、新业态新模式等领域开展研究工作，为综合交通枢纽建设提供支撑。坚持智慧发展，推动信息平台一体化。随着智能化逐渐融入人们的生活，航空旅客在购票渠道和支付方式智能化、安检智能化、行李全程跟踪、航班或轨道时刻信息互通等方面对集疏运提出新要求。智慧民航建设是“十四五”时期民航发展的主线和高质量发展的主要方向，通过智慧机场建设，充分运用大数据和云平台等信息技术，不断提升交通基础设施数字化、网联化，加强客流实时动态感知、预测预警、自动决策等能力，打破民航与其他交通方式的信息和服务边界。建议加强顶层设计，整合数据资源，拓展应用场景，建立“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”的枢纽协同平台，促进航班波构建、轨道列车时刻、旅客市场习惯等多类数据共享，使城市地面交通资源的运力匹配、交通组织、流线设计与航班运行状态相匹配。针对机场运行易受恶劣天气影响的特点，强化预报预警，加强会商应对，及时精准匹配交通资源。建议充分发挥航空运输先进分销结算体系优势，率先实现航空与城市轨道、高铁等方式“一票到底”和“行李直挂”，满足日益丰富多元的航空市场需求。我们正在会同山东机场集团依托济南机场二期扩建项目，进行综合交通枢纽相关运行资源保障的研究，以期提高协同管理的针对性、实用性和可操作性。打造以机场为核心的现代化综合立体交通枢纽，是提高交通运输整体效率和服务水平、降低物流成本的有效途径，是优化运输结构、实现交通运输战略转型的迫切需要，是集约利用资源、节能环保的客观要求，对推动民航行业高质量发展具有重要意义。我们要与行业内外加强规划设计统筹，加强建设时序协同，加强运营管理协调，共同推动综合立体交通多网融合共建、共治、共享的高质量发展未来，为交通强国建设和社会主义现代化强国建设提供坚实支撑。（作者：民航局机场司司长 张锐）
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