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2023 年 第 20 期  黄丽烨 中熙律师事务所 环境资源业务部 摘要： 需要几个负责人参与讨论才合法？ 2021年修订的《行政处罚法》较于旧法，只是对行政处罚机关负责人集体讨论的适用条件作了一定的细化描述，由旧法第三十八条第二款的“给予较重的行政处罚”修改为新法第五十七条第二款规定的“情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”，相当于将“较重”细化为“情节复杂或者重大违法行为”情形。 那么，对该规定具体如何理解，何种情形下应当集体讨论，何时应当进行集体讨论，何人进行集体讨论，本文将从这三个问题出发，探讨理解行政处罚中的集体讨论程序规定。 1. 何种情形下应当集体讨论？  新《行政处罚法》规定为“情节复杂或者重大违法行为”。而“情节复杂”和“重大违法行为”均为不明确的法律概念，一般由部门规章、地方法规规章或者是规范性文件，结合不同的行政管理领域进一步的明确及规定。 新《行政处罚法》实施后，笔者检索了市场监管总局、交通运输部、农业农村部这三部委对各自领域行政处罚程序新修订的规定，细化的适用情形表现为： 一是与法制审核适用情形一致（市场监管）， 二是与听证适用情形进行衔接（农业农村）， 三是直接细化适用情形，与具体行政处罚种类进行衔接（交通运输）。 根据新《行政处罚法》第六十五条规定及立法目的进行理解，从立法上来看，第六十五条将听证程序与集体讨论程序进行了衔接。实务中，听证程序的适用情形也往往与集体讨论适用情形同一。 值得注意的是，《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》第十八条则直接规定了六项集体讨论的具体适用情形。 其中，第十八条第一款第二项规定“当事人可以申请听证而没有申请的”必须要经集体讨论，即相当于将集体讨论程序作为未经过听证程序案件的一个补充，将集体讨论的适用情形与听证适用情形进行衔接。  笔者认为设置行政机关负责人集体讨论的程序，表明对重大、复杂的处罚案件持审慎态度，必须通过集体讨论发挥民主意见的作用，防范自由裁量权滥用，防止错误决策，提高决定的合理性。 而听证规定设置是在重大、复杂处罚案件中，保障行政相对人直接进行陈述、申辩的权利，目的也是为了发挥民主意见作用，二者目的一致。 因此，将集体讨论的适用情形与听证进行衔接具有合理性。 从上述规定看，较为明确的集体讨论适用情形一般为较大数额罚款、吊销许可证、降低资质登记、停产停业等。 关于“较大数额”的认定，广东、深圳可以参照听证相关程序规定，即《广东省行政处罚听证程序实施办法》第七条、《深圳市行政听证办法》第四十七条规定，“较大数额”指“对公民的违法行为处以5000元以上罚款（等价值违法所得或者非法财物），对法人或者其他组织的违法行为处以10万元以上罚款（等价值违法所得或者非法财物）”执行。 在具体领域上，建议可结合各部门和地方规定进行适用。 2. 何时应当进行集体讨论？  行政行为的作出应当依照法定顺序、步骤进行，否则也会侵犯行政相对人的合法权益，导致行政处罚决定作出程序违法。 然而新《行政处罚法》未明确规定集体讨论具体应当在哪个执法环节或执法点进行，仅要求在作出行政处罚决定前进行。 而“作出行政处罚决定”包括两个程序：行政处罚决定告知与行政处罚决定作出。那么，一般情况下，集体讨论是在处罚告知前进行，还是在作出行政决定决定前进行？ 同时，若需要进行法制审核或者听证的案件，集体讨论应当在何时进行呢？结合相关规定，以及司法审判案例，涉及如下三个程序的衔接： 一是集体讨论与处罚告知的程序衔接。 理论中普遍认为处罚告知前集体讨论相当于虚设处罚告知，即已经在处罚告知前确定了处罚结果，集体讨论之时未能充分考虑行政相对人陈述、申辩意见，无法保障行政相对人陈述、申辩权利，使处罚告知流于形式，属于严重违反处罚程序情形。 实务中并不认为告知前进行集体讨论就是违法，但是，告知后陈述、申辩期限届满后行政相对人提出了陈述申辩的话，则在最后作出行政处罚决定前，还需要再一次进行集体讨论。 比如，根据《市场监管总局办公厅对行政处罚集体讨论决定程序有关问题的复函》（市监法函〔2021〕32号），明确应当在履行告知、听证程序后进行集体讨论，但是告知前已经集体讨论的，若行政相对人既未提出陈述和申辩意见，也未提出听证申请的，从执法效率角度考虑，行政机关可以不再启动集体讨论决定程序；如果在告知的期限内，行政相对人提出陈述、申辩意见或要求举行听证的，行政机关应当再次进行集体讨论决定。 二是集体讨论与听证的程序衔接。 简单看一个案例：辽宁省高级人民法院(2021)辽行申19号行政裁定书中认为，对于需要听证的行政处罚案件，应当在听证结束后，或当事人享有的听证权利期限届满之后，由行政机关的负责人集体讨论作出决定。本案庄河海洋渔业局虽在作出案件调查终结报告、提出拟处罚建议后，召开了案件的讨论会（会审），但该会审讨论通过的包含超千万元罚款在内的处罚决定系在依法告知明锦公司享有听证权利之前进行的。在明锦公司享有的听证权利期限届满之后，庄河海洋渔业局未于听证期间届满后经机关负责人集体讨论，迳行作出案涉行政处罚决定，不符合上述法律规定，最终驳回申请人再审申请。 从上述法院裁判结果看，并结合前述集体讨论与处罚告知衔接问题的分析，处罚告知与听证同样是为了保障行政相对人陈述、申辩权利，若集体讨论前置于告知、听证阶段，则无法实现程序正义价值，因此，集体讨论程序应置于事先告知书和听证之后，处罚决定书审批表之前。 三是集体讨论与法制审核的程序衔接。 根据新《行政处罚法》第五十八条规定，应当进行法制审核的行政处罚案件未经法制审核或审核未通过的，不得作出决定，即要求法制审核作为行政处罚决定作出的前置程序。 法制审核作为行政处罚决定的合法性底线把关口，若集体讨论前置于法制审核，则无法充分发挥集体讨论对案件所有意见进行讨论的作用，不利于提高执法效率。 因此，当既有集体讨论程序又需要法制审核的，集体讨论程序应在法制审核之后。 3. 何人进行集体讨论？  根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》（法释〔2018〕1号）第一百二十八条规定，行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。即由行政机关的正职、副职负责人或者分管执法、法制等相关负责人主持进行集体讨论。 实务中往往对“行政机关”如何理解产生争议。最高人民法院（2019）最高法行再22号判决书中明确指出“行政机关下属职能部门负责人不能等同于行政机关负责人”。 而地方司法判例中也普遍认为，完全由内设机构、派出机构负责人主持的集体讨论，不符合集体讨论程序的要求，属于程序违法。例如生态环境垂直管理体制改革后，有些地方原县级环境保护局变为了市级生态环境局的派出机构，不再具有行政执法主体资格，虽然为便于进行检查监督，地方虽仍由县级环境保护局进行执法检查，但是其负责人主持召开的集体讨论不能视为行政处罚中所规定的“集体讨论”，应由市级生态环境局负责人进行集体讨论。 而具有行政执法主体的各管理局或派出机构，则可由同级生态环境局负责人进行集体讨论。 那么，正职、副职负责人或者分管执法、法制等相关负责人是否全部都参与呢？在深圳市，深圳市司法局有相关规范性文件要求至少有二人以上负责人参与。 结 语  集体讨论程序，是指对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当通过集体讨论决定处罚的程序。 集体讨论程序作为行政处罚程序中的一环，兼具工具价值和程序价值，可以促使行政机关在面对重大、复杂处罚案件时集思广益、审慎执法，提升处罚决定的合理性，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，作出兼顾法律效果与社会效果的处罚决定。 .END. / 喜 欢 请 点 在 看 / 作者：黄丽烨 编辑：杜舒寒 美编：LYDIA 出品：熙窗法雨 声 明 本文仅代表作者个人观点， 请勿视为中熙所出具的正式法律意见！ |
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