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确认原程序违法之复议维持双被告案件的判决方式适用 编写｜北京市东城区人民法院 马媛婧 张丽颖 — 在复议决定以原行政行为程序违法为由确认违法的复议维持双被告案件的审理中，原行政行为程序违法问题能否被复议行为完全修正或充分治愈，是该类案件审理过程中的重要考量因素。在“行政一体性原则”和“复议解决行政争议主渠道”价值功能统领之下，基于部分行政程序瑕疵的“修正容许性”和复议活动的“准司法性”，对于可完全修正的程序违法，如原行政程序未经听证但复议程序中给予了听证权利，或者虽无法修正但复议决定予以正确负面评价的程序轻微违法，如复议决定虽无法修正原行政行为处理期限、送达程序的轻微违法但正确确认超期、送达违法的，人民法院均应给予充分肯定，如被诉行为无其他违法问题，应一并判决驳回原告的诉讼请求。 一审：北京市东城区人民法院(2019)京0101行初422号(2019年10月29日) 二审：北京市第二中级人民法院(2019)京02行终2027号(2019年12月27日) 原告(上诉人)赵某甲诉称：2018年10月2日，第三人赵某乙采用撬门的方式进入原告和女友高某所在房屋。高某报警后，北京市公安局朝阳分局花家地派出所(以下简称花家地派出所)民警出警，并要求第三人离开且承担换锁费用。民警离开后，第三人反而对原告进行殴打，原告在此过程中始终没有还手。2019年3月19日，北京市公安局朝阳分局(以下简称朝阳公安分局)对原告作出京公朝行罚决字〔2019〕003006号行政处罚决定书(以下简称3006号处罚决定)，原告不服向北京市公安局(以下简称市公安局)申请行政复议，市公安局以违反法定程序为由确认原处罚决定违法，但没有予以撤销。原告认为，朝阳公安分局作出的3006号处罚决定认定事实不清、程序违法，原告请求人民法院判决撤销朝阳公安分局作出的3006号处罚决定及市公安局作出的京公复决字〔2019〕第117号行政复议决定书(以下简称117号复议决定)。 被告(被上诉人)朝阳公安分局及市公安局辩称：朝阳公安分局作出的被诉处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律准确，处罚得当。市公安局经复议认为，朝阳公安分局对原告作出的3006号处罚决定并无不当，但朝阳公安分局未及时受理案件、未在法定时限内作出处罚决定，且未将第三人的伤情鉴定复印件送达原告，违反了法定程序，故117号复议决定确认3006号处罚决定违法。117号复议决定内容正确，理由充分，程序合法，适用法律依据正确。请求判决驳回原告的诉讼请求。 第三人(上诉人)赵某乙述称：被告对原告作出的处罚决定是正确的，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 法院经审理查明：2018年10月2日，原告与第三人发生争执，第三人报警称被赵某甲殴打致伤，花家地派出所民警接警后赶到案发现场，并通知赵某甲、赵某乙到派出所接受调查询问。同日，北京协和医院对赵某乙出具的诊断证明书记录为：头面部外伤。次日，花家地派出所委托北京中衡司法鉴定所对赵某乙的伤情进行了司法鉴定。同年10月6日，花家地派出所以赵某甲、赵某乙互殴为由立案受理。2018年10月16日，北京中衡司法鉴定所出具了鉴定意见书，认定赵某乙的身体损伤程度为轻微伤，赵某甲所受伤情不构成轻微伤。花家地派出所将该鉴定意见书送达给赵某乙，但未将鉴定意见书复印件送达给赵某甲，仅口头向其告知了鉴定结果。2018年11月3日，花家地派出所经上一级机关批准，同意延长办案期限30日。2019年3月19日，花家地派出所向赵某甲告知了拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，赵某甲要求进行申辩。花家地派出所听取了赵某甲的申辩意见，但未予采纳。同日，朝阳公安分局对赵某甲作出3006号处罚决定，并向其送达了决定书。2019年3月26日，赵某甲向市公安局申请行政复议。市公安局当日受理，经履行法定程序并审查后作出117号复议决定，确认朝阳公安分局作出的3006号处罚决定违法，并于同日向赵某甲邮寄送达。 北京市东城区人民法院于2019年10月29日作出(2019)京0101行初422号行政判决：驳回原告赵某甲的全部诉讼请求。 宣判后，原告赵某甲及第三人赵某乙均不服原审判决，提起上诉。北京市第二中级人民法院于2019年12月27日作出(2019)京02行终2027号行政判决：驳回上诉，维持原判。 法院生效裁判认为：根据案件事实，朝阳公安分局对赵某甲作出3006号处罚决定，决定给予其行政拘留5日并处罚款200元的行政处罚，符合《治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定。朝阳公安分局在对赵某甲作出3006号处罚决定前，按照《行政处罚法》《治安管理处罚法》的有关规定，履行了立案、传唤、调查取证、委托鉴定、告知等行政处罚程序，但亦确实存在逾期受案、超出法定办案期限结案、未向当事人送达伤情鉴定意见等违反法定程序的情形，依法应确认3006号处罚决定违法。基于该情形，市公安局作出的117号复议决定，根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第三目的规定，决定确认朝阳公安分局所作3006号处罚决定违法是正确的。市公安局作出117号复议决定的行政复议程序，亦符合《行政复议法》有关行政复议程序的规定。综上，一审法院鉴于复议机关市公安局已经纠正朝阳公安分局原行政行为存在的程序违法问题，故不再重复作出确认违法判决，而是依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回赵某甲的全部诉讼请求是正确的，二审法院应予维持。 《行政诉讼法》第二十六条第二款和第七十九条，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第一百三十五条确立了我国行政行为与复议决定的“行政一体性原则”，将复议决定与原行政行为作为一个整体来认识，以此发挥行政复议制度的应有功能和价值。根据“行政一体性原则”，复议机关在不改变原行政行为处理结果的前提下，有权对原行政行为所认定的事实、证据等行政实体内容进行“治愈”、补正并作为认定原行政行为合法的依据，已成为实践共识。然而，原行政行为中的程序违法问题能否在复议行为中得到“修复”，人民法院在复议决定以原行政行为程序违法为由确认违法的复议维持双被告案件中，如何贯彻《行政诉讼法》第七十九条的“一并作出裁判原则”，争议很大。 一、实践之困：司法实践对于复议确认程序违法案件的裁判分歧 《行政诉讼法解释》第二十二条第三款规定，复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的，属于《行政诉讼法》第二十六条所规定的复议维持双被告情形，人民法院应依照《行政诉讼法》第七十九条、《行政诉讼法解释》第一百三十五条、第一百三十六条之规定一并审查，一并裁判。 法律规定言简意赅，然而行政审判实践是复杂而生动的，司法实践中依然存在以下两种截然相反的观点： 第一种观点认为，行政程序不同于行政实体，具有“客观经过”的特质，复议决定能够修正原行政行为的实体瑕疵但却无法修正程序瑕疵。同时，复议决定对原行政行为的监督评判，既无法代替也不能代表人民法院对原行政行为的审查裁判，故应当判决确认原行政行为违法。例如，在(2020)冀行终503号案件中，关于复议机关确认原行政行为程序违法判决方式的适用问题，河北省高级人民法院认为，虽然原行政行为已经复议决定确认违法，但根据《行政诉讼法解释》第一百三十六条第一款规定及司法最终原则的内在要求，人民法院应按照复议机关作共同被告的裁判逻辑，依法对涉诉的每个行政行为分别作出合法性判断。 第二种观点认为，我国的政治体制不同于西方国家的三权分立体制，无论是行政复议还是行政审判，在性质上都是在行使人民赋予的国家权力，在功能上都属于行政争议纠纷解决机制。并且，作为解决行政争议主渠道的行政复议制度，具有准司法性，既然行政复议对原行政行为的监督评判是正确合法的，人民法院就应当予以尊重，故应当判决驳回原告的诉讼请求。例如，在(2020)渝行终831号案件中，重庆市高级人民法院认为，复议机关已经对超期的原行政行为确认违法，法院对此不再进行评价；再如，在(2021)浙09行终12号案件中，浙江省舟山市中级人民法院认为，复议机关已经以原行政行为违反法定程序为由确认违法，原审法院无新的事实和理由，认可复议决定结论但对原行政行为再次判决确认违法，实无必要。司法在行政纠纷解决体系中具有终局性，但并不意味着对行政复议程序中已纠错的行政行为再次重复作出负面评价，否则可能导致行政复议程序虚置，影响复议机关纠错的积极性。 二、问题之源：引起争议的三大原因分析 一是对“行政一体性原则”的理解不一致，该原则能否涵盖“程序一体性”？复议维持双被告案件的司法审查标的是“以复议决定表现的原行政行为”＋“复议程序”，还是“以复议决定表现的原行政行为实体”＋“原行政行为程序”＋“复议程序”？二是对“程序修正容许性”的态度不一致，复议行为能否修正原行政行为中的程序瑕疵？如果原行政行为程序瑕疵可以被复议行为修正，是所有程序瑕疵都可以被修正还是仅部分瑕疵可以被修正？如果只有部分瑕疵可被修正，那具体是哪些情形的程序瑕疵？三是对复议行为的性质认知不一致，复议行为是否具有准司法性？如果赋予其准司法性，那么如何看待“复议机关作共同被告”的法律要求？如果不赋予其准司法性，又该如何与“司法最终原则”相弥合？ (一)我国“行政一体性原则”的法律解读 我国的“行政一体性原则”是在借鉴大陆法系“原行政行为与复议决定的统一性原则”的基础上所创立，笔者认为，其内涵是指，把原行政行为和复议行为视为一个整体，将两者共同看作经由多个行政程序阶段作出的一个行政行为，其中原行政行为作为前续行政程序，复议决定作为后续行政程序，二者共同作为行政系统对外统一发生法律效力的最终行政行为。 任何一个行政行为都包含实体与程序两方面。无论是我国的“行政一体性原则”，抑或是大陆法系的“统一性原则”，均可涵盖实体上的一体性已经自不待言，对于能否涵盖程序一体性仍然存在较大争议。在德国，因原行政行为的程序违法一般无法通过复议程序予以统一，“行政统一性原则”原则上不适用于原行政行为程序违法的情形。加之行政程序的“一体性”“客观性”特质，不论是法学理论界还是司法实务界，很多人都主张我国的“行政一体性原则”应只包括原行政行为与复议决定的实体一体性，不包括程序一体性。在复议维持双被告案件中，人民法院对原行政行为的程序合法性问题应单独予以审查。 然而，为保障行政复议制度实质性解决争议功能的充分发挥，使行政争议在进入司法程序之前，尽可能在行政系统内部得到一次性解决，即使是大陆法系所秉承的“统一性原则一般不适用于原行政行为程序违法情形”原则也有其特殊例外，即可通过复议程序予以修复的原行政行为程序违法情形。因此，笔者认为，“程序”能不能纳入“行政一体性原则”抑或“行政统一性原则”的关键在于“原行政行为的程序瑕疵能否被行政复议完全治愈、修复”。如果原行政行为的程序瑕疵如实体瑕疵一般，可以通过复议程序完全予以“修复”“治愈”，那么“行政一体性”亦涵盖“程序一体性”，原行政行为的程序也是以“经复议程序修正后体现出来的原行政行为程序”。 (二)“程序瑕疵修正容许性”的理性辨明 行政程序是指行政机关在行使行政权力、实施行政活动过程中所遵循的步骤方式、时限和顺序的总和，一般情况下包括依职权或依当事人申请开始的立案、调查、说明理由、告知权利、当事人陈述和申辩、作出决定、送达决定书等具体环节。 结合行政审判实际，原行政行为程序违法主要集中于以下情形：一是作出行政处理决定前，未在行政程序中听取相关利害关系人的意见，例如在治安管理处罚案件中，对殴打者作出行政处罚决定前未听取受害人的意见；二是应告知而未告知，应听证而未听证，侵害了相对人的陈述申辩权利；三是针对同一案件中的不同利害关系人，有的适用书面陈述意见或谈话方式，有的通过听证会形式听取意见，侵害了利害关系人在程序方面应受平等对待的权利；四是未依法履行审批程序；五是超期执法、逾期送达。上述五种情形，前四种虽然构成一般程序违法，但是可以通过复议程序给予修正，只要在复议程序中充分、平等地给予利害关系人陈述申辩、听证的权利，将应审批事项报审批机关审批通过即可，在最终处理结果并无改变的情况下，原行政行为的程序瑕疵并未对相对人的权利产生实质影响。因此，虽然原行政行为程序存在违法，但在行政争议进入诉讼之前，已经通过复议程序予以修复和弥补，也可以认为原行政行为和复议决定修补后均具有合法性。这也有利于鼓励和督促复议机关在复议程序中尽可能地修补和纠正原行政程序中的瑕疵和违法之处，使得行政争议的处理更加合法适当，并能够尽快得到解决，而不必反复“翻烧饼”。 当然，并非所有的程序瑕疵都可以在复议程序中得到补正，如原行政机关超期执法、逾期送达的问题。关于超期问题，根据《行政诉讼法解释》第九十六条之规定，如果对相对人重要程序性权利不产生实质性影响，且超期在常规可接受范围之内，如超期1～2天，或者超期系因违法行为人在逃、行政机关在法定期限内尽到了调查职责也无法结案，那么复议机关确认原行政行为程序违法后，人民法院是否需要再次确认违法？这实际上涉及对司法最终原则和行政复议性质的理解问题。 (三)行政复议制度的价值思考 行政复议的发起者是行政相对人而非行政机关，即无申请便无行政复议；行政复议的目的在于解决行政争议，是对原行政行为合法性和合理性的评价；复议机关地位独立于原行政机关和相对人，不是“执法者”而是“裁判者”。行政复议的上述实然表征明显与行政审判活动相类似，具有司法性。但是，行政复议权又来源于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条规定的县级以上的地方各级人民政府可以改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令的行政监督权。同时，从行政诉讼层面，不论受案范围、被告资格，还是审查范围、判决结果，均将行政复议作为行政行为来看待，并明确如复议决定未改变原行政行为处理结果，复议决定的修正即视为原行政行为接受司法审查时的最终状态。综上，行政复议制度放置于行政系统之中更为合理，“司法性”是对其活动形式性质的认定，本质上是准司法性的行政行为。 既然行政复议具有准司法性，且我国单一制的国家结构和宪法所确立的人民主权原则，决定了不论司法机关的司法审判权还是复议机关的行政监督权，均来自人民的赋权，因而无论是通过复议程序还是诉讼程序作出的原行政行为合法性与否评判，其权力来源及社会效果应具有同一性。如果仍然以“司法最终原则”为由，固化式地对已经复议机关合理评判的原行政行为进行二次评判，不仅会违背法经济学原则，导致有限资源的不必要内卷、虚耗，更会极大地挫伤复议机关履行内部监督职责的积极性，与复议维持双被告制度破解“复议维持会”尬局，激活“复议程序作为行政系统内部的自我纠错和争议解决程序功能” 的制度创设初衷相背离，也不符合“中国不可能成为诉讼大国”“非诉讼纠纷解决机制挺在前端”的要求。 基于前述理论分析，我国的“行政一体性原则”不仅涵盖“原行政行为实体”，亦涵盖“原行政行为程序”。由于“行政程序的客观经过性特征”，原行政行为程序瑕疵能否被复议行为所修正及充分完全治愈，是“复议决定以原行政行为程序违法为由确认原行政行为违法”复议维持双被告案件中的首要考虑因素。基于“部分行政程序瑕疵的修正容许性”、复议行为的“准司法性”和“行政争议解决主渠道”价值功能定位之考虑，对于“可完全修正的程序违法”，如原行政程序未经听证但复议程序中给予了听证权利，或者虽“无法修正但复议决定予以正确负面评价的程序轻微违法”，如复议决定虽无法修正原行政行为处理期限、送达程序的轻微违法但正确确认超期、送达违法的，人民法院均应给予充分肯定，如被诉行为无其他违法问题，应一并判决驳回原告诉讼请求。 三、裁判指引：复议确认程序违法案件的裁判路径 (一)回归：不产生实际权益损害的程序轻微违法案件之裁判方式 以本案为例，朝阳公安分局于2018年10月2日接到报案，却于2018年10月6日立案，属于逾期受案。朝阳公安分局应自2018年10月2日受案之日起，并在延长30日办案期限且扣除伤情鉴定期间后，于2018年12月13日之前作出被诉处罚决定。但其于2019年3月19日对原告作出3006号处罚决定，超过上述法定办案期限，显系程序违法。同时，本案中，朝阳公安分局只将第三人的伤情鉴定意见书复印件送达给被侵害人赵某乙，但未送达给违法嫌疑人赵某甲，程序存在瑕疵。但是前述程序违法情形对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，属于《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”情形，且对原告的权利不产生实际影响，依法应当判决确认原行政行为违法。鉴于复议机关已经对原行政行为存在的程序违法问题进行了正确评判，在本案以复议决定表现的原行政行为实体、复议程序均合法的情况下，一审法院对于原行政行为不再重复确认违法，进而作出一并驳回原告诉讼请求的判决方式。 (二)延伸：复议决定以原行政行为程序违法为由确认违法的复议维持双被告案件之裁判方式 我国现行复议确认违法标准与判决确认违法标准并不统一。《行政复议法》及《行政复议法实施条例》对原行政行为程序违法并未区分规定何种情形应当决定撤销，何种情形应当决定确认违法，在法律层面，具体如何决定纯属复议机关自由裁量权范畴。但是，《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》则以程序违法情形是否轻微对判决方式进行了区分。 在上述行政复议与诉讼制度衔接错位的情况下，不可避免地存在“原行政行为程序违法构成《行政诉讼法》第七十条第三项，应判决撤销，而复议决定仅仅确认违法”之情形，此种情形如何判决？即使排除此特殊情形，如果复议决定对原行政行为的确认违法决定不正确，原行政行为完全合法或者原行政行为实体还有其他瑕疵，人民法院又该如何判决？ 为更鲜明地集中讨论“行政一体性原则”在“复议决定以原行政行为违法为由确认违法”的复议维持双被告案件中的裁判适用，现设定三个条件：一是复议机关系以原行政行为违反《行政复议法》第二十八条第一款第三项中“违反法定程序”为由，决定“确认原行政行为违法”；二是复议决定程序合法；三是以复议决定形式体现出的原行政行为实体合法。在上述三大前提限制下，依据上述审判理念，可作如下分解(见表1)：
四、修法展望：对《行政复议法》修订的建议 对于现存行政复议决定与行政诉讼裁判方式的不协调的问题，《行政复议法(修订)(征求意见稿)》第七十六条、第七十七条分别参照《行政诉讼法》第七十条、第七十四条之规定，限缩了复议机关对原行政行为程序违法的自由裁量权，与行政诉讼判决确认违法情形进行了高度对接。但是却又引发了一个新问题，正如前文所述，对行政相对人的听证、陈述申辩等重要程序性权利造成实质损害的一般程序违法情形，复议机关本可通过复议程序予以修正，但是囿于《行政复议法(修订)(征求意见稿)》第七十六条、第七十条之规定，却又不得不决定撤销。既然应予撤销，行政复议自不必就原行政行为的上述程序违法予以修正，不可避免地会造成复议机关“想为但依法不能为不必为”的尴尬境地，与《行政复议法》“实质性解决行政争议”的主渠道功能定位不相契合。故建议在《行政复议法(修订)(征求意见稿)》第七十七条第一款中增加一项，规定：“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关确认该行政行为违法，但不撤销该行政行为：……行政行为程序违法，但在行政复议过程中予以完全修正的”，给予“愿作为者”充分的法律空间。 -责任编辑：李 晶- -审稿人：王振宇- |
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