【美国情报】《美国国家情报战略》演变的基本逻辑分析

《美国国家情报战略》 是美国情报界完成国家安全使命、聚焦自身发展的顶层设计与宏观规划,是研究美国国家情报工作的重要文献。 自 2005 年首版《美国

国家情报战略》颁布以来,十年间,《美国国家情报战略》经过不断地更新和调整,至今已有 3 版问世。

除 3版情报战略报告之外,美国国家情报总监办公室还颁布了数份过程性战略计划、构想和情报界评估等文件,对《美国国家情报战略》进行完善和细化,形成了高低配套的战略文件体系。 虽然这些过程性文件并没有冠以“情报战略”的字眼,但是其内容和作用是为了解释、落实《美国国家情报战略》,因而,广义而言,这些文件也应属于《美国国家情报战略》 的范畴。

纵观历版《美国国家情报战略》,我们发现在其演变过程中存在着一套具有“美国特色”的内在逻辑,准确把握其基本逻辑,深刻理解其“美国特色”,不仅有助于更加全面、深刻地理解美国国家情报工作的思路、习惯,还可以使我们更好地思考和制定有效的应对之策,以达到“知己知彼,百战不殆”的目的。

《美国国家情报战略》的演变受到许多因素影响,安全环境的变化、情报失误的发生、不同政党对情报的认识以及情报战略实施不力等因素都会影响情报战略

的生成与演化。 但是在这些驳杂的因素当中,笔者认为,追求一体融合的目标、强调联合共享的原则和崇尚科技的手段途径是《美国国家情报战略》 发展的基本

逻辑,也是贯穿整个情报改革进程不变的“主线”。

1 、追求一体融合的目标

从目前掌握的公开资料来看,集中化、一体化始终是《美国国家情报战略》的演变趋势,不论是战略目标的提出,还是情报战略的实际实施,一体融合都是其中的核心内容。 

2005 年首版《美国国家情报战略》 就将“整合冶 ( Integration) 写 进 了 副 标 题。 ( 在 英 文 中“Integration冶与“Integrated冶为同根词,两者意义相近)首版《美国国家情报战略》的过程性文件《展望 2015》也将“一个全球网络化、一体化的情报业界” 写进了副标题。 

2009 年版《美国国家情报战略》当中,将“一体化”列为了情报界展望( Vision for the Intelligence Community)的首要要求:“情报界必须成为一体化的团队,使整体的力量大于各个部分之和”。

2014 年版《美国国家情报战略》 仍然将“完全一体化的情报界”作为了情报界首要的展望目标。 

由此可见,一体融合是美国情报界建设发展的基本思路和核心理念。 其具体表现有以下几点:

首先,在体制上追求一体融合。 

在首版《美国国家情报战略》中就提出要在遵守法律、保护隐私和公民自由的前提下,针对美国本土面临的威胁建立一体化的情报能力，并在情报界职责当中提出:“整合美国对内和对外情报,使我们对国家安全威胁的理解不存界限”。

2009 年版《美国国家情报战略》 提出要“以一个一体化的团队运行”。

2014 年版《美国国家情报战略》在前言中提出“我们要以一体化的业界不断发展”。 

基于此,近年来美国相继设立了“国家反恐中心”“国家反扩散中心”等国家级联合情报中心,并设立了国家情报总监领导由中央情报局局长主管的“公开来源中心”(现已升格为“公开来源业界”)和国防情报局主导,与各个联合作战司令部共同组建的“联 合 情 报 行 动 中 心” ( Joint Intelligence Operations Center)。

除此之外,美国情报界还设立了专门负责朝鲜、伊朗等事务的任务主管,他们在各自的情报专属领域内向国家情报总监提供全源分析产品,集情报与执法、对内情报与对外情报功能于一身,统一调度各种情报资源、合力保障特定优先情报需求。 

这些战略指向和安排使情报界“条块分割”的弊病得到了解决,使各个情报机构更加集中一体。其次,在工作流程上追求各个环节的一体融合。

除了在体制上实现一体化,在情报工作的各个环节,美国情报界也在努力追求一体化。 

在情报搜集方面,早在第一版《美国国家情报战略》 中就指出“重组、整合和优化搜集能力以满足当前及未来情报用户和情报分析的优先需求”,2009 年版将“加强任务管理”列为首要业界目标,2014 年版将“任务管理一体化”列为首要业界建设目标。 

2006 年 10 月,首位国家情报总监内格罗蓬特颁布了《300 号情报界指令:管理、整合和监督情报界搜集和隐蔽行动》,优化国家情报搜集管理体系,并启动了“一体化搜集架构”( Integrated Collection Architecture),调整各搜集系统的资源分配,构建一体化的搜集能力。 

除此之外,美国情报界还成立了国家情报协调中心( National Intelligence Coordination Center),对情报界的搜集资产和搜集活动进行协调管理与整合。 

在情报分析方面,美国情报界加速建设“一体化搜集和分析需求系统”

( Integrated Collection and Analysis Requirement System),为情报搜集和分析工作提供统一的需求管理,融合相互重叠的需求,识别遗漏的问题,从而有效地利用有限的情报资源,促进情报搜集和情报分析之间的合作。 

前国家情报总监麦康奈尔还颁布了《203 号情报界指令:分析标准》,设定了统一的分析标准,规范了分析产品的质量。 并相继开发了“国家情报图书馆” (Library of National Intelligence)、分析空间( A-Space)、“催化剂”(Catalyst)等项目,打破了情报机构的界限,将各个情报分析单元组成了网络一体化的分析环境。

最后,在业界管理上追求一体化。 

为了实现情报界资源管理的优化,应对情报预算紧缩的情况,2014年版《美国国家情报战略》提出“业界管理一体化”的目标,通过预算、人员训练以及绩效评估等手段,集中统一地管理庞大的情报界,使情报界成为一个灵活的整体,从而更好地完成维护国家安全的使命。

2、 强调联合共享的原则

纵观历版《美国国家情报战略》,不难发现“联合”与“共享”始终是其发展变化的内在的原则。 不论是情报战略文本还是现实的情报实践,“联合”与“共享”都是领会美国国家情报的“关键词”。 

首版《美国国家情报战略》在前言提出的六个关注重点中“联合”就是其中之一。 在各个战略目标当中,“信息共享” “合作”等字眼也是高频出现。 

2009 版以及 2014 版《美国国家情报战略》当中,“信息共享”也是以战略目标的形式反复提出。 

为了落实《美国国家情报战略》,美国情报界先后发布了《情报界信息共享战略》《美国情报界信息共享战略意图 2011-2015》等文件。 由此不难看出,“联合”与“共享”已经融入到了美国国家情报工作的方方面面,相信在未来的战略设计上,“联合”与“共享”仍会是美国国家情报战略的灵魂。 

从目前情报战略文件来看,美国情报界联合共享的建设原则体现在以下两点:

一是弥合国家情报与军事情报的裂痕,加强彼此之间的联合。 

海湾战争的爆发和新军事革命的深入开展,暴露了美国情报界在支援军事行动方面存在的诸多弱点,以机械化战争为重点的情报支援架构已经无法满足信息化战争的需要,战役、战术级指挥官的情报需求也在“国家情报”和“部门情报”的长期争夺中被有意无意地忽视了。 

基于此,美国情报界一方面继续加强“信息共享环境”( Information Sharing Environment)的建设,并提交了相应的执行报告落实《美国国家情报战略》 的相关要求,另一方面国家情报总监办公室和国防部两个部门的首席信息官,共同建立了“联合跨界办公室”(Joint Cross Domain Office),加强两个部门的合作,促进国防部与情报界信息系统的一体化建设,增进信息共享。 

国家情报总监办公室与国防部还签订了合作备忘录,建立了“联合许可采购战略”,在源头采购上进行合作共享,使部门间的系统趋于融合。

二是在机制和文化层面贯彻共享的思维。 

在首版《美国国家情报战略》就指出:“必须认识到,虽然各种组织文化的形成均有其上佳的理由,但也必须接受一个事实,即所有的文化都会发展和过时,而对我们的对内和对外情报工作而言,现在就是通过更加紧密的联合而变得更加强大的时候了',可以看出,美国情报界从一开始就在着力灌输在机制和文化层面共享的思

维。 

《“9·11 的冶委员会报告》指出,以往情报界依据“需要知道'(need to know)来进行共享的思路已经不合时宜。 因此,在麦康奈尔任期内提出要将“需要知道'的情报共享思维向“有责任提供”( responsibility to provide)转变,使情报搜集人员不再是数据的拥有者而是提供者。 

为了培养情报界内共享的氛围,美国情报界颁布了《2007-200-2 号情报政策备忘录:为“有责任提供”的情报界准备情报》,鼓励各情报机构设定“有责任提供”的操作标准,将“有责任提供”的具体表现作为评价情报人员绩效的标准之一。

3、 崇尚科技的手段途径

从已有的情报战略文件来看,崇尚科技始终是美国情报战略的思维习惯,有的学者就将这种思维归纳为“技术至上主义”。 

在首版《美国国家情报战略》中美国情报界就提出“ 运用突破性的科学与研究成果,使我们在不断涌现的威胁中保持和拓展情报优势”的战略目标。 

《展望 2015》提出“网络中心信息业界”的建设目标,将“云计算”、“网络中心”等新兴概念应用到构想当中。 

2009 年版《 美国国家情报战略》也以战略目标的形式提出“增强科学技术和研究发展”,2014 年版则将科技运用和研究发展统归到“创新”的战略目标下。 

可以说,运用尖端科技、不断进行技术研发一直都是情报界的重要战略目标,也是其完成国家安全使命的重要手段途径。 而且值得注意的是,这种崇尚科技的思路习惯已经成为美国情报战略演变乃至情报改革的惯常模式。

 具体而言,崇尚科技的手段途径体现在如下方面:

一是理顺有利于科技运用与发展的制度安排。 

为了突出技术革新的重要性,美国情报界将负责采购和科技事务的部门集中起来,将原来负责采购的国家情报副总监(Deputy Director of National for Acquisition)更名为负责未来能力的国家情报副总监( Deputy Director of National for Future Capacities),统一领导情报界的科技革新和采办事务。 

而后又设立了负责结构设计与整合的国家情报副总监帮办( Associate Deputy Director of National Intelligence for Architecture Engineering and Integration)。 并成立了“灵巧搜集”、“深入分析” 和“安全行动” 三个专门的办公室,在搜集、分析和行动领域寻找新的科研增长点。

二是启动重要科研的项目。 

为了拓展技术优势,国家情报总监办公室启动了“高级情报研究项目活动”(Intelligence Advanced Research Projects Activity),投资“高风险、高回报”的项目,发现各个机构遗漏的、具有重大价值和回避的高风险项目,采取联合研究的

形式,从而降低研发成本。 

并进一步加强“全球情报通信系统”(Joint World-wide Intelligence Communication System)、“情报百科” ( Intellipedia)等创新分析平台的建设,使科研项目合理运用到情报工作当中。

三是加强人员的创新能力。 

为了增强情报从业人员的创新思维,促进情报从业人员多样化建设,美国情报界专门颁布了《情报界人力资本五年战略规划》,对情报界五年战略规划发展做了长期设计。 

并配套颁布了《103 号情报界指令:情报训练项目》,使情报界能够通过联合式培养、统一的标准加强情报人员的教育训练,使他们熟悉掌握各类高新技术。

4、 结语

通过对三版《美国国家情报战略》 以及近年来美国国家情报实践的分析,我们发现追求一体融合的目标、强调联合共享的原则和崇尚科技的手段途径是美国情报建设中不变的主旋律。 

现任美国国家情报总监克拉珀在颁布2014版《美国国家情报战略》时多次强调,“情报一体化是一个没有终点的旅程”、“我们必须继续作为一个整体不断发展”。 

由此可见,一体融合的目标、强调联合共享的原则和崇尚科技的手段途径非但不是美国情报改革的终点,反而还是一个个促进国家情报发展的新起点。 

同时,这些思维惯性和习惯还左右着美国情报界对未来战略的设计与思考,将其称为《美国国家情报战略》 演变的内在逻辑恰如其分。