城乡治理

城乡治理逐渐成为统筹发展城市、乡村的重要理念和手段，其提出背景在于城乡矛盾关系的突出以及公共治理理念的推广。

城乡关系及其目标

一般认为，城乡关系的产生及研究开始于机器大工业生产兴起时期。产业革命以前，城市与乡村的经济性质并未彻底改变，而机器大工业生产的出现促使城市迅速崛起，导致了严重的城乡二元化结构。从历史上看，各国在现代化发展进程初期都经历了城乡关系失衡的状态。

在发达国家，由于城市化过程时间较长，资源和权力在城市与乡村之间的配置相对均衡，城乡对立的矛盾并不尖锐。例如，德国一直坚持平衡发展，各地的经济增长和城镇布局没有明显差异，没有形成较大的中心城市，国家政治、经济、文化中心分散在全国各地的很多城市甚至乡村。美国在1920年以前实现了工业化和城市化，随后，逐步实现以郊区化为主要内容的城乡一体化，进入城乡经济社会融合阶段，1970年后成为一个郊区化的国家。英国在第二次世界大战后，为解决农村发展滞后、人口向城市过于集中等问题，实施逆城市化发展，将政府部门或其下属机构向小城镇转移，带动小城镇的发展，疏解了大城市面临的难题。法国在第二次世界大战前基本上已经完成了工业化和城市化进程，但为解决本国农业并不发达、城乡收入差距大的难题，其战后采取限制大城市扩张、大力发展中小城市的方针，利用工业反哺农业，从而加快农村和小城市现代化发展进度。

在发展中国家，现代化的大都市和贫困、落后、分散的广大农村并存，城乡关系复杂。城市加速集聚发展资源，乡村缺乏发展壮大的动力，再加上存在一定的政府“城市偏向”与城市居民的“乡村歧视”，城乡之间的二元矛盾显得十分突出，城乡二元结构成为发展中国家普遍具有的特征。在发展中国家从传统社会向现代化转型的过程中，工业化的作用不可替代，而工业化过程所必需的集聚特性使得城市发展成为以工业为主、生产规模较大、技术进步较快、劳动生产率和工资收入较高的地区，而乡村则成为以农业为主、生产规模小、技术简单、市场不发达、收入水平普遍偏低的地区，最终形成城市相对发达而农村贫困落后的二元经济结构。在这种二元结构经济的基础上，市场、金融、技术、社会、文化等都广泛地存在着二元结构，严重阻碍空间公平和城乡一体化进程。

城乡关系的发展目标是在工业化与城市化进程中实现城乡之间的统筹与协调发展，得到了研究者普遍且持续的关注。十六世纪以来，托马斯·摩尔率先提出城乡结合发展的思想；之后，鲍泰罗、亚当·斯密、杜能等人的研究对城乡结合发展的思想则进行了进一步完善。马克思、恩格斯的城乡发展理论首次提出“乡村城市化”的理论；霍华德的田园城市理论最早明确提出了城乡一体化发展的思想，把该理论推到了一个全新的高度；芒福德的城乡统一体理论从城乡关联发展与区域统一体的角度提出了城乡一体化发展的思想；麦基的Desakota模型则从城乡相互联系与相互作用的角度研究了区域发展，并提出了兼具城市性和农村性特征的“Desakota”概念，即城乡一体化区域。这些理论从不同角度阐述了城乡关系及城乡一体化发展的思想。

公共治理及其方向

20世纪80年代末以来，治理理念是人类社会的普遍发展趋势。在经济全球化和信息化浪潮下，国际形势和西方国家内部都发生了深刻变化，政府不断调整自身的职能以适应社会经济条件不断变化，中央与地方开始走向分权化，而分权也成为了公共治理产生的基础。按照联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中的定义，治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。治理意味着政府不再是国家唯一的权力中心，而是把原先由国家独自承担的责任转移给公民社会。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。由于治理的主要对象是公共事务，因而公共治理是治理理念运用的主要领域。

公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与整合而成的公共事务管理模式，具有治理主体多元化、治理依据多元化、治理方式多元化等典型特征。治理主体多元化是指治理主体不仅包括国家，还包括诸如行业协会、自治团体等公共组织，各种治理主体展开合作，共同管理公共事务。治理依据多元化是指治理依据不仅包括国家立法，还包括公共组织内部及组织之间的规则或协议。治理方式多元化是指治理方式以自治为主，注重治理过程的成本分析，积极构建协商解决的沟通模式。总之，公共治理强调政府、企业、团体和个人的共同作用，弥补仅靠政府管理和市场调节的不足，逐渐成为世界范围内的一种共同价值追求。

在治理理念的影响下，政府在进行公共事务管理的过程中，将部分公共权力转移到非政府机构和个人身上，由公共管理人员和管理机构及时负责响应公民的要求，不断与各种社会组织展开合作治理。这就要求政府部门充分发挥职能作用、市场能够在资源配置中发挥决定性作用以及社会能够为公共治理提供可持续发展的动力，实现政府、市场、社会多元共治的局面。

城乡治理内容

城乡事务是公共事务的重要内容，因而城乡治理成为公共治理的重要组成部分。为了更加有效地缓解城乡矛盾、统筹城乡发展、实现城乡一体化，治理理念越来越多地运用到城乡关系的处理过程中。

城乡治理是指城乡发展利益相关者通过协商、洽谈等方式处理和应对城乡空间范围内的经济社会发展、公共服务、环境保护以及项目建设等城乡公共事务，实现城乡统筹发展的过程。城乡治理的目标是要改变城乡二元结构下形成的城乡差距，建立地位平等、开放互通、相互补充、共同进步的城乡经济社会发展新格局。城乡治理至少包含两层意思：一是指城乡之间的关系与发展，要做到统筹兼顾，不能顾此失彼；二是指城乡经济与社会发展，二者要相互协调、共同推进。城乡治理包括乡村治理、城市治理和城乡统筹三个方面。

乡村治理是乡村基层政府、自治组织、群众和民间社会组织等为维护乡村社会的稳定与和谐，实现乡村地区经济繁荣发展，依法对乡村地区经济、教育、卫生、生态、治安等乡村社会公共事务进行协调和治理的过程。乡村治理涵盖的范围比较大，呈现出一定的综合性。通常可以通过以下几方面来把握乡村治理的含义：乡村治理的范围为乡村地区，主体为基层政府、基层自治组织、群众和民间社会组织，治理的方式是社会管理转变为社会治理，治理的最终目标是实现乡村社会秩序稳定与和谐、推进乡村公共事务有序健康开展、促进乡村地区经济繁荣发展。在西方国家政府政策框架和政治权力结构内，乡村地区及其农民具有相当的制衡力和话语权，城乡协调和统筹在相当大的程度上是由农民争取来的，内部驱动力具有持续性，在城乡协调发展上具有制度保障。

城市治理是城市政府部门与非政府部门和个人相互合作促进城市发展的过程。一方面，城市治理是整合和协调地方利益、组织和社会团体的能力；另一方面，城市治理是代表它们（地方利益、组织和社会团体）形成对市场、政府、其他层次政府的相对一致的策略的潜力。总体而言，城市治理是个人与机构、公共与私人计划和管理城市公共事务的方式总和。城市治理的突出特点表现为以下四个方面：第一，强调治理主体的多元性。城市治理的主体由单一的政府为主体转变为以政府、社区、企业、居民共同参与的情况。任何一个主体都不能也不应该主宰整个城市治理系统。第二，强调多元主体之间建立平等、密切的联系，形成城市治理网络。原来由政府承担的职能逐渐由社区、企业、居民等构成的自治网络来承担。第三，强调治理的复杂性。城市治理的对象是公共事务，涉及的主体众多，多元主体之间的关系复杂。在治理过程中，政府、市场、居民在治理中也有自身的利益诉求，不同的利益诉求会加剧治理的复杂性。第四，强调治理主体协同的转变过程是分阶段的。从以往的重视城市经济发展，忽视居民的利益诉求，向满足城市居民的物质和精神生活等方面转变。

城乡统筹是指打破城乡界限，促进城乡各要素合理流动，充分利用与发挥好各自优势资源条件，把城市与乡村的经济、社会、公共服务等发展进行通盘筹划、综合考虑，最终解决城乡二元分割，促进城乡各个方面协调的过程。城乡统筹发展是为了解决城市和乡村在社会、经济、文化、生态环境发展中出现的多方面问题，实现城乡一体化发展。但是由于城市和乡村是两种不同的共生的空间实体，承担着各自不同的功能作用，因而这种城乡一体化不是城乡一样化，不是要将乡村变为城市，而是要实现城乡优势互补、破除城乡隔离与对立，建立以城市为中心、小城镇为纽带、乡村为基础，实现城乡协作、互惠互利、彼此推动、相互协调、可持续发展的新型城乡关系。

城乡治理主要是针对城乡发展不协调而提出的，旨在不断缩小城乡差距，破除城乡二元体制，实现城乡协调发展。城乡治理主要包括政策体制、空间规划、产业布局、基础设施、生态环境等方面。一是要健全城乡协调发展的顶层制度设计，实现城乡体制与政策的协调。二是建立起城乡一体的空间规划管理体系，并通过优化城乡空间结构引领城乡空间统筹发展。三是要促进城乡要素的有序流动和合理配置，实现城乡产业空间的协调布局。四是要完善乡村基础设施和社会服务体系建设，特别是要推动城乡交通的协调发展。五是要建立和谐共生的城乡生态环境，实现城乡生态空间的协调。