绩效考核、绩效评价与项目支出绩效评价，傻傻分不清楚？

摘  要

随着越来越多PPP项目进入运营期，项目绩效的概念与绩效考核机制的设计越发重要，绩效已成为衡量公共服务供给质量和效率的重要指标。

2020年3月31日，财政部出台《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引>的通知》（财金〔2020〕13号）。此文一出，为困扰PPP项目参与各方提供了较为清晰和明确的指引，PPP项目绩效考核工作终于有据可依。

但在笔者对相关文件进行翻阅的时候，发现绩效考核、绩效评价与绩效管理几个概念频繁出现，所以它们代表的意义是否一样？是否可以相互替代呢？

一、PPP项目绩效考核与绩效评价

在PPP项目上，我们惯用“绩效考核”来形容实施机构、政府方指定单位根据事前制定的绩效考核指标体系，对项目公司提供的公共服务数量与质量进行考核的一系列活动。但笔者在关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知（财金〔2020〕13号）一文中搜索发现，“绩效考核”这个词组出现的频率为0，全文采用的字眼多为“绩效管理”“绩效评价”。所以“绩效考核”“绩效评价”“绩效管理”之间是什么样的关系？是否指代同样的东西？可以互相替代么？

经对PPP领域政策文件的查阅后，可以判断绩效考核与绩效评价在本质上都属于绩效管理范畴，但在考核主体、考核对象、考核周期以及关注重点等方面却有所区别。

绩效考核一般是指实施机构会同行业主管部门根据PPP项目合同约定，定期对项目建设、运营服务质量与效益进行绩效考核，考核结果作为项目公司或社会资本获得项目回报的依据。

根据财金〔2020〕13号文：“第十七条  项目实施机构应根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。”那么绩效评价可以理解为在绩效考核基础上对项目提出了“再评价”“后评价”的要求，并且增加了对项目实施机构在产出、效果、管理等方面的考核，使得考核内容更为完整。具体对比见表1。

通过以上对比，可见绩效评价是更全面的绩效考核，从考核对象来说，其关注侧重除了项目本身的运营效率及效益，也包括对于项目参与主体的评价，在这一点上可以进一步完善项目监管体系，起到督促实施机构依法依规推进项目的作用；从考核阶段而言，绩效评价涵盖项目建设期、运营期，也覆盖项目结束后的再评价和后评价工作，通过整体评价项目优良程度，关注为将来的PPP项目提供借鉴、同时促进模式的推广应用。

无论是绩效评价还是绩效考核，都以绩效管理为内涵，是PDCA全过程的循环，通过项目全生命周期的考核对公益性项目的运营效益、质量等进行反复测量及调整，以保障公共服务需求的满足。

二、绩效评价与项目支出绩效评价

在财政部发布关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知（财金〔2020〕13号）之前，财政部于2月25日出台了《关于印发<项目支出绩效评价管理办法>的通知》（财预〔2020〕10号）。

从适用范围角度看，项目支出绩效评价包括项目支出来源于一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的项目，应参照财预〔2020〕10号开展相关绩效评价工作。而PPP项目绩效评价则是专门为PPP项目而设，适用于所有PPP项目，包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费项目。

从考核目的而言，项目支出绩效评价侧重于“支出”二字，是指财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判，其主要目的是为了提高财政资源配置效率和使用效益；而PPP项目绩效评价则关注项目预期产出、预期效果、项目管理的方面，主要为了提高项目运营效率及效益，实现物有所值、可持续发展等目的。可以简单理解， PPP项目绩效评价为项目支出绩效评价的一个细分，同时所涵盖的意义也不拘泥于项目支出，而是更为广泛的公共服务产出与效益。

表1 绩效考核、绩效评价与项目支出绩效评价

项目	绩效考核	绩效评价	项目支出绩效评价
考核目的	为规范政府和社会资本合作项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，通过对项目的运营管理成果进行评价考核，关注项目的运营效果	为规范政府和社会资本合作项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，通过整体评价项目优良程度，关注项目建设模式的未来推广应用	为全面实施预算绩效管理，建立科学、合理的项目支出绩效评价管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益
考核主体	实施机构与行业主管部门	PPP项目主管部门与行业主管部门	财政部门、预算部门和单位
考核对象	项目公司	实施机构与项目公司	项目本身
考核周期	建设期、运营期绩效考核。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价。	全生命周期绩效评价，包括建设期、运营期绩效评价，以及项目结束后的再评价、后评价工作。	绩效评价期限包括年度、中期及项目实施期结束后；对于实施期5年及以上的项目，应适时开展中期和实施期后绩效评价。
关注重点	以产出结果为导向、以数据评价为手段，主要关注项目运营效率及效益	以整体表现为导向，除了项目本身运营效率，也包括对于项目参与主体的评价，涉及评价方面更广	项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性
主要政策依据	在政策文件中真正用到“绩效考核”字眼的文件不多，包括但不限于如下：《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)	《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引>的通知》（财金〔2020〕13号）	关于印发《项目支出绩效评价管理办法》的通知（财预〔2020〕10号）

三、结语

无论是项目支出绩效评价、项目绩效考核还是绩效评价，都是属于预算管理的重要一环，是以《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）为顶层设计框架构建的项目及财政支出的管理手段，在概念上存在着互相交叉、维度不同，在实践中相互嵌套的关系，在使用上无需过于拘泥于字眼。

在我国预算管理工作不断深化、完善过程中，项目绩效评价工作必将促进财政资源配置优化，进一步推动PPP项目规范有序发展，行稳致远。