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-----再审申请人徐某1、乔某某诉被申请人甲公证处等行政不作为及行政赔偿案无论在《公证法》实施之前，还是实施之后，公证机构作出的公证行为，仅系对某些法律行为、事实或文书的真实性、合法性予以证明。公证书可作为证据，在诉讼中证明案件事实。对公证行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。徐某1、乔某某系夫妻，杨某某、徐某2系徐某1、徐某3的父母。2017年9月，徐某1通过另案诉讼得知杨某某、徐某2、徐某3三人于2004年6月1日就杨某某名下房屋签订房产继承协议，并于2005年5月18日申请甲公证处公证。甲公证处当天作出案涉公证书，证明徐某1自愿放弃继承权，杨某某房屋由徐某2、徐某3继承。徐某1、乔某某认为案涉公证书内容虚假，侵犯其合法权益，以甲公证处、甲公证处所在地的市、区人民政府和市、区司法局为被告提起行政诉讼，请求撤销案涉公证书并赔偿。《公证法》第6条、第40条已明确规定，公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构；当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。也就是说，《公证法》实施后，对公证机构公证行为有异议的，可以提起民事诉讼，法律并未赋予当事人通过行政诉讼诉请确认公证行为无效、违法或撤销的权利，公证机构的公证行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于《公证法》实施前，公证机构作出的公证行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围，有两种不同观点：一种观点认为，在《公证法》实施前，公证机构系行政体制，一般由当地司法局直接监督管理，公证人员系公务员，作出的公证行为应属行政行为，系行政诉讼受案范围。另一种观点认为，在《公证法》实施前，对公证内容不服的，当时有效的《公证暂行条例》并未明确规定救济途径，《公证程序规则》第55条第1款仅规定当事人可向司法行政机关提出申诉，并没有赋予当事人直接提起行政诉讼的权利，故不属于行政诉讼受案范围。基于不同时期的社会背景和经济发展需要，我国的公证机构从设立到现在，经历了从行政体制到事业体制，以及合作（伙）制试点等多次改革。在2017年公证机构改革之前，行政体制、事业体制以及合作（伙）制三种模式的公证机构在我国并存。2017年11月14日，全国889家行政体制公证机构全部改为事业体制后，我国目前的公证机构仅有事业体制和合作（伙）制两种。关于公证机构的主体性质，因公证制度在本质上具有双重属性，即国家权力属性和服务义务属性，客观上就决定了公证机构作为国家行使公证权，监督和间接管理社会的工具，必然要带有国家权力机关的某些属性；同时，公证行为是根据公证申请人的申请，为当事人提供服务，对影响当事人个人权利的某些法律行为、事实或文书的真实性、合法性予以证明，起到预防纠纷发生和帮助解决纠纷的作用，也决定了公证机构具有服务社会的中介性质。改革后的事业体制和合作（伙）制的公证机构性质不必多说，明显不属于行政机关，但关于改革前行政体制的公证机构，有观点认为属于行政机关。之所以会有上述观点，主要是与国务院于1982年发布的《公证暂行条例》（已于2008年1月15日废止）相关规定以及行政体制公证机构的自身特点有关。《公证暂行条例》第3条直接规定“公证处是国家公证机关”，行政体制的公证机构最早也是根据《公证暂行条例》第5条规定，按照行政区划设置建立，完全遵循国家行政机关的组织模式和运行规则，在公证业务、机构设置、人员配置和任免等方面直接受司法行政机关领导、监督，经费由财政预算和拨款，公证人员为公务员。因此，部分行政体制的公证机构也时而以“行政机关”自居。行政体制的公证机构并不属于行政机关，综合对比行政机关和公证机构的各自特点，可以看出明显差异。行政机关系指由国家批准设立并代表国家依法行使行政权的机关，上下级之间系领导与被领导关系。为实施行政管理职能，行政机关具有行政优益权，可以对某些有争议的行政法律关系，在职权范围内作出决定、采取强制措施。行政机关有权单方作出某些行政行为，无须行政相对人的申请或同意。对比之下，行政体制的公证机构虽行使国家证明权，在设置、管理等方面具有行政属性，但公证机构各自独立，相互之间不存在上下级隶属和领导关系。公证机构不享有行政权力，与当事人之间并非行政机关与行政相对人之间的管理与被管理关系。公证机构不能依职权主动行使公证职能，只有在当事人申请公证时，才能作出相应的公证行为。因此，行政体制的公证机构虽行使国家证明权，在机构设置、人员配置等方面具有行政机关的色彩，但并不属于行政机关。二、公证机构作出的公证行为不属于行政诉讼的受案范围“公证”一词最早在我国官方文件上出现始于清末，沈家本主持修订的《大清民事诉讼律草案》中有关于公证的规定，“如作为证据的私证书以当事人签名或经过审判衙门或公证人认证者为限，有完全之证据力；对书证为公证书的，应推定其为真证；受诉审判衙门对外国公证书应详细审查各种情形做出真伪与否的判断”。中华人民共和国成立后，《公证暂行条例》第2条规定：“公证是国家公证机关根据当事人的申请，依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性，以保护公共财产，保护公民身份上、财产上的权利和合法利益。”《公证法》于2006年3月1日实施后，《公证暂行条例》被废止。《公证法》2015年、2017年两次修正，第2条规定均未修改，规定：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”从以上法律、法规规定可以看出，公证行为系国家或社会认可的一种证明活动，旨在对特定行为、事实及文书真实性、合法性予以证明。关于公证行为的性质，有观点认为，公证机构作出公证行为系在行使国家证明权，而国家证明权是一种行政权，故公证行为属于行政行为。也有观点认为公证行为是一种行政确认行为，“通过国家公证机关来确认并宣告相对人的法律地位或权利义务是否存在的活动，是行政确认的重要内容之一”。以上观点分别从公证行为的权利来源和证明作用出发，但混淆了行政行为与公证行为的各自特点，混淆了确认和证明的本质区别，失之偏颇，分析如下：公证行为与行政确认的主体、目的、作用均不相同，公证行为并不是行政确认的一种。行政确认是行政主体通过行使行政权力，使特定的法律关系得以确定的行为，如对房屋买受人颁发房屋所有权证等。公证行为是公证机构在审查公证对象的基础上，对其真实性、合法性作出证明的活动。例如对借款合同予以公证，证明该合同系借贷双方亲笔签署，签订合同的法律行为真实发生。行政确认行为作出后，可以使有争议的或发生变动的法律关系得以确定，有利于社会、经济稳定。公证行为的作用是证明被公证对象的真实性、合法性，重点在于“证明”，公证内容可作为证据，在诉讼中用于证明案件事实。即便法律、法规、规章规定或当事人约定，部分事项必须经公证才能生效，也不能理解为因公证行为而建立了新的法律关系，公证行为仍只起到证明作用而已。公证行为也不属于其他行政行为。除行政确认外，行政行为还包括行政征收、行政征用、行政给付、行政许可、行政处罚、行政强制等，但无论哪一种行政行为，主体均系行政机关或法律、法规、规章授权的组织。公证行为的主体是公证机构，如前所述，无论哪种体制的公证机构，都不属于行政机关。公证机构作出公证行为虽是在行使国家证明权，但并不具有行政管理色彩，不同于行政机关与行政相对人的关系，公证是为公证申请人提供服务，具有社会服务属性。早在1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就规定要着重发展会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构等社会中介组织，明确将公证机构列为服务社会主义市场经济的中介组织。从公证赔偿程序来看，也与行政赔偿程序具有明显不同。根据司法部2002年7月8日作出的《关于印发＜公证赔偿基金管理试行办法》的通知》，公证行业各公证机构及工作人员在履行公证职务过程中因过错给当事人造成直接损失的，从公证赔偿基金支出。行政行为违法造成受害人人身、财产损失的，依照《国家赔偿法》赔偿。综上，公证行为并非行政确认的一种，也不属于其他行政行为，仅系国家、社会认可的证明活动，当事人、公证事项利害关系人不服该公证行为的，不能通过提起行政诉讼寻求救济。以本案为例，徐某1、乔某某坚持起诉甲公证处，请求撤销甲公证处作出的公证书并赔偿，不属于人民法院受案范围，一、二审裁定驳回起诉，并无不当。公证行为的目的是证明公证对象的真实性、合法性，如公证机构未能审慎甄别，作出的公证书内容违法或与事实不一致，可能会给当事人或者公证事项的利害关系人造成实际损害。因此，应当赋予当事人或者公证事项的利害关系人获得救济的权利。《公证法》实施后，第39条规定：“当事人、公证事项的利害关系人认为公证书有错误的，可以向出具该公证书的公证机构提出复查。公证书的内容违法或者与事实不符的，公证机构应当撤销该公证书并予以公告，该公证书自始无效；公证书有其他错误的，公证机构应当予以更正。”该法第40条规定：“当事人、公证事项的利害关系人对内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。”根据上述法律规定，当事人、公证事项的利害关系人对公证内容有异议的，可以选择向公证机构申请复查，也可以选择向人民法院提起民事诉讼，获得相关救济，但法律并未赋予当事人或公证事项的利害关系人提起行政诉讼的权利。《公证法》实施前，对公证行为不服，是否可以提起行政诉讼，司法实践中并不统一。有的法院认为公证行为虽不直接创设权利义务，但行政机关依据公证书内容作出房屋过户登记等行为，涉及当事人、公证事项的利害关系人的权利义务，故公证行为系准行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。这种观点没有厘清公证行为与后续行政行为的关系。公证行为仅是证明活动，并不会创设新的权利义务，不会对当事人、公证事项的利害关系人原来的权利义务产生影响，并非行政行为，不能提起行政诉讼。如行政机关依据公证书的内容作出的行政行为，对当事人或公证事项的利害关系人权利义务产生影响，应以作出行政行为的行政机关为被告提起行政诉讼，或先提起民事诉讼确权后，再针对行政行为提起行政诉讼。公证行为本身与后续权利义务变更的结果之间，没有直接因果关系，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《公证法》实施前，如果当事人、公证事项的利害关系人认为公证书内容存在错误、不真实，侵犯其合法权利，可以提起民事侵权诉讼，如公证人员与当事人恶意串通，出具虚假的公证书，损害公证事项的利害关系人合法权益的情形。另外，当时有效的《公证暂行条例》虽未规定相关的救济途径，但当事人、公证事项的利害关系人也可以根据当时有效的司法部《公证程序规则（试行）》（1991年4月1日实施，2002年8月1日废止）第55条、《公证程序规则》（2002年8月1日实施，2006年7月1日废止）第55条规定，对公证处出具的公证书或者作出的撤销、不予撤销公证书的决定，通过向公证机构的同级司法行政机关申诉的方式，获得救济。综上，我国公证机构虽行使国家证明权，但不论是行政体制、事业体制或合作（伙）制，均不属于行政机关，系社会主义市场经济的中介服务机构。公证机构作出的公证行为不属于行政行为，当事人、公证事项的利害关系人对公证书内容有异议，认为侵犯其合法权益的，可以提起民事诉讼或通过其他途径解决，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 ----（撰写：张海婷） 来源：《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》 |
