详细规划③︱探索城镇开发边界内控规实施评估新路径

本轮控规评估处在市县国土空间总体规划即将结束和新一轮控规修编待启动的关键阶段，承担着承前启后的历史使命。一方面，随着国土空间规划体系的逐步建立，控规作为“五级三类”体系中技术体系相对完善、管控程序相对规范的实施性规划，从体系到内容都面临新的挑战，需要进行系统总结。

另一方面，本轮国土空间规划对城镇开发边界从位置和规模上进行严格限制，如何在规划编制、实施和管理的过程中体现“高质量发展、高水平治理”的新理念，是当前面临的重大问题。这就需要重新认识土地、空间和人的关系，全面提升控规编制和管理水平，探索更人性化、精细化、智慧化与可持续的空间治理模式。

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新要求：多维度、全方位

综合评估

本次控规评估工作正处在特殊的时间窗口，除了面向现状建设的实施性评估，以及面向城市总规和专项规划的符合性评估以外，还需要对即将实施的国土空间总体规划进行支撑性评估，从过去、现在和将来三个时间维度上全面评估现行控规成果。此外，本轮评估还要求从城市安全性、品质性等角度对控规进行全方位评估。

城镇开发边界内控规实施评估技术路线

（1）实施性评估—面向现状建设

实施性评估即实施绩效评估，以三调成果和最新影像图为基础，对控规与现状建设进行比对，评估现状实施情况以及未来各项设施落地的可实施性。

主要包括三个方面：一是评估控规实施前后各类用地的面积变化情况以及现状建设对控规的实施率；二是分片区评估各个片区或组团的总体建设情况、风貌塑造、开发建设时序、管控措施落实的情况，分析产生偏差的原因；三是对城镇开发边界内所有修改个案进行汇总，分析修改类型、空间分布等特征，评估控规修改的原因以及修改内容的合理性和修改程序的合法性。

（2）符合性评估—面向总规与专规

符合性评估主要是对城市总规强制性内容传导情况及各专项规划（若有）管控边界落实情况的评估。由于控规本身需要对城市总规和各专项规划进行细化和优化，所以在评估过程中要明确优化调整和“不符”的区别。

以道路交通设施为例，将控规与城市总规要求落实的道路交通设施及相关专项规划内容进行叠合分析，对于线性交通设施如轨道、高速路、快速路、主次干道等，重点评估要求传导落实的等级、走向等管控要求；对于点状交通设施如客货运枢纽、重大公交场站、轨道站场、港口码头等，则重点评估要求传导落实的布局、规模总量等管控要求。

以此类推，分别对公共服务设施、市政基础设施、城市“四线”及其他控制线管等进行单项评估，并找出“不符”的具体情形，分析存在矛盾和冲突的原因。

（3）支撑性评估—面向国土空间规划

支撑性评估是对控规与在编国土空间总体规划主要内容的协调关系进行评估。

一是评估已编控规是否与“三区三线”存在边界冲突，是否符合“三区三线”管控要求。

二是评估已编控规是否满足城镇开发边界内“十四五”期间重点建设项目的选址、规模需求，是否符合已批复的土地征收成片开发方案的项目安排。

三是评估已编控规是否满足已纳入国土空间规划“一张图”的中远期重点建设项目需求。

四是控规成果是否实现规范化、标准化、数据化，是否纳入国土空间规划“一张图”、规划许可等信息化管理平台建设情况。

（4）安全性评估—城市安全韧性的要求

安全性评估既包括控规对总规的落实情况以及对技术标准的执行情况评估，还包括对现状建设情况的评估。评估内容包括地质灾害防护、综合防灾减灾、临避性要素、重大危险源、安全隐患区域等。评估控规出现偏差和冲突的原因，并提出补救措施和建议。

（5）品质性评估—城市高质量发展的要求

品质性评估集中体现了城市“高质量发展和高水平治理”的要求，是区别于以往控规评估内容的。主要评估控规是否体现土地节约集约利用、绿色低碳、城市更新、社区生活圈等新理念和新要求，同时兼顾对城市重要地段建设品质的评估。

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新趋势：智慧管理，存量更新

（1）由功能控制向形态控制转变

传统控规注重功能控制，强调经济效益，实施效果往往出现开发强度高、天际线平淡、空间品质欠佳、城市形象不突出等问题。

未来控规编制应以城市设计为方法和前提，加强对城市重点地段的形态控制。国地科技在邵阳市某片区控制性详细规划编制过程中，高度重视高铁新城、滨水空间等重点地段的城市设计，并将设计方案充分融入控规编制成果，实现功能和形态的双向控制，保障规划落地。

（2）由指标管理向智慧管理升级

传统控规以指标管理作为主要手段，通过地块用地性质、容积率、绿地率、建筑密度、建筑限高、建筑退线等指标实现对城市建设活动的管理，信息化程度低、修改频繁、难以及时跟踪和反馈。

国地科技在鹤山市国土空间规划实施监督信息系统建设中，提前完成了控规成果规范和数据建库规范两项重要工作，为控规由指标管理向智慧管理升级奠定了良好的基础。

鹤山市国土空间规划实施监督信息系统建设（一期）

（3）由增量开发向存量更新转型

传统控规以土地出让为主要目的，注重对新区建设和增量开发的引导。未来城市发展将进入存量更新时代，如何通过城市更新单元的划定，实现城市的路网优化、配套完善和环境品质提升是规划需要重点考虑的问题。

国地科技在佛山市三龙湾国际创新城及周边土地策划研究中，通过“大分区统筹+小单元管控”的双向引导，探索统筹管控的创新机制，制定重点项目及预留发展清单，并提出规划调整方案及相应的管控建议。

控规评估是规划“编制—审批—实施—评估—修正”体系的重要环节，具有动态性和长期性的特点。本轮控规评估正处在新旧规划体系转换的关键节点，应充分结合控规评估的新任务和新要求，总结控规实施成效及存在问题，积极应对城市发展的新趋势，将评估结果反馈到国土空间总体规划中，对于空间规划改革，具有至关重要的作用。