 作者单位：南京市不动产登记中心  全文共6025字，阅读大约需要12分钟 摘要：研究不动产登记利害关系人的认定问题，需要先明确利害关系人在行政法领域本身的要求和影响因素。从行政行为、合法权益、因果关系三个方面分析是否具有利害关系的可能。再以具体不动产登记行政行为的特殊性即行政行为的目的为参考，明确利害关系人的实体与程序权利范畴，从而指导不动产登记行为，保护利害关系人的合法权益。 关键词：不动产登记 利害关系人 权利范畴 前言 随着行政服务范围的不断扩大，行政权利也越来越受到重视。在实践中，除了行政相对人是行政行为的主要影响对象，行政相对人以外的利害关系人的程序和实体权利也越来越引起重视。利害关系人参与不动产登记是法治国家、法治政府和法治社会发展的必然结果，在不动产登记领域中，也涉及到利害关系人的相关讨论，尤其在不动产登记的相关法律法规中也提及了利害关系人的相关权利及登记程序。因此，利害关系人的概念及权利范畴对不动产登记具有重要影响。 一 行政法中利害关系人的概念 “利害关系人”这一概念起源于管理学，最初是比较宽泛的概念，只要在组织中影响目标或被组织影响的团体或个人都在利害关系的范畴内。[1]随着行政法规的进一步发展，利害关系人的概念也被引入到行政法律法规中，各国利害关系人都有着不同的范围并未形成统一的标准：有的国家认为行政相对人和行政相关人都具有利害关系，有的国家认为是利害关系人是排除行政相对人以外的其他人。我国最早适用利害关系人这一概念是在2004年正式实施的《中华人民共和国行政许可法》。现阶段利害关系人的概念散见于各部门法中，《中华人民共和国民法典》关于无民事行为能力人的规定，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等相关规定中都存在关于利害关系人的不同界定和表述。 纵观各国对利害关系人概念的认定，可以看出：行政主体和利害关系人之间存在着行政法上的权利义务关系是认定利害关系人的前提。这就要求，利害关系人必须是参与到行政法律关系中的一方，同时利害关系人的行政参与需要与行政主体的职责存在对应关系。 值得注意的是，利害关系人的认定要严格区分民事关系利害关系人和行政关系利害关系人，区分程序上的利害关系人和实体权利上的利害关系人。 二 认定利害关系人的基本要素 现阶段利害关系的成立并没有统一的标准，可以参考侵权行为的构成要素进行分解。将影响利害关系成立的要素分解为：行政行为是否成立、是否存在相关合法权益、合法权益与行政行为之间是否存在因果关系。 （一）具体可实施或已经实施的行政行为 行政行为在实施的过程中需要对权利人以外的其他人产生切实的影响；如果是在诉讼阶段，该行政行为必须具有可诉性，否则就失去了诉讼的标的。我国行政法的一般原则将行政行为分为过程性行政行为和终局性行政行为，由于过程性的行政行为尚未产生法律后果，对行政相对人未产生影响，对其他相关人亦不会产生影响。终局行政行为又可以划分为具体行政行为和抽象行政行为。在不动产登记这一行政行为中，登记机构尚不具备作出抽象行政行为的能力。所以对于登记而言，作出的行政行为必须是终局且具体的行政行为，由此才具有产生利害关系人的前提和基础。 （二）行政行为对利害关系人的合法权益产生影响 行政机关的权利运行目的是在法治化规则之中有效的调解各方的法律上的合法利益关系。合法权益的存在是认定利害关系的一个重要要素。纵观各国法律发展的标准，对于各项权益的保护是从法律明文规定的权利开始，慢慢向其他合法权益扩大的。而其他合法权益的边界却没有合理的解释，实践中大多是由裁判者的自由心证来具体分析。如果将合法权益简单解释为法律法定权利的延伸和事实利益的加总，必然为给行政活动增加负担，无法保证国家机器的有效运行。受到行政行为影响的合法利益，理论上应以利害关系人要求行政主体为一定行为的请求权为基础，将合法利益分为公法上权利和反射利益。公法上权利是法律法规明确赋予的权利；反射利益是行政主体为实现公共利益而给个人带来的好处，这种好处并非行政主体的法定义务。因此，在判断合法权益时谨防以行政主体的职责来推定利害关系人的利益。笔者认为，应当从利害关系人潜在的请求权基础考虑是否存在合法利益。 不动产登记时对财产所有权的登记，应当考虑是否存在物权及其他相应财产利益的请求权基础。因为合法利益是没有具体的法律明确规定的，不能直接适用相应的法律规则进行保护，可根据法律的原则进行适当的延伸。除了行政法的基本原则，还有与之相关的财产权利保护的宪法和民法原则。 合法利益还有一个重要的标准，即为了切身的合法利益。因为行政利害关系人只能包括对该利害关系人的切身的利益关系而非他人或公众的利害关系，否则就会扩大到公益诉讼领域，违背了利害关系人设定的基本原则。 （三）行政行为与利害关系人的合法权益之间存在因果关系 因果关系应当局限在涉及的行政法律体系中的因果关系，不能扩大到所有民事权利的因果关系，否则会给实践操作带来负担，也不是行政行为能够考虑的因素。因果关系在理论界有三种主要学说：直接因果关系说、必然因果关系说、相当因果关系说。相当因果关系是指在依照社会的一般理解有发生结果的可能，重点在于高度盖然性。所以在判断是否具有因果关系的上具有比较大的裁量空间，也给了判断这一个不确定性的难题，需要对个案进行具体分析。如何发挥裁量的自主性需要考虑法律原则和精神上的一些要素，比如：立法者的真实意思、行政行为的目的、行政行为的保护对象、社会生活准则与要求、公平正义、公序良俗、社会示范性引导等因素。虽说是自由裁量但也有一定的客观标准，其中最重要的需要以一个一般人应当具备的素质和思考来衡量，对行政行为的后果具有一定的控制和把握。 三 不动产登记中利害关系人的 实体权利 利害关系人在不动产登记相关法律法规中出现数次，值得注意的是，虽然不动产登记相关法律法规均使用利害关系人这一法律词汇，但在不同的实体权利中，利害关系人的认定标准千差万别，这主要取决于各项行政行为即登记的实践目的和用途。不动产登记中主要存在更正登记、异议登记、不动产登记资料查询三类程序涉及利害关系人的相关内容。 （一）更正登记和异议登记中的利害关系人 《中华人民共和国民法典》第二百二十条规定“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记，申请人自异议登记之日起十五日内不提起诉讼的，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”由此可见，在更正登记和异议登记程序中利害关系人的认定是一致的，只是该利害关系人根据申请材料的完备性所能采取的措施不同。 与此相对应，《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。”“利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。” 第八十条规定 “不动产权利人或者利害关系人申请更正登记，不动产登记机构认为不动产登记簿记载确有错误的，应当予以更正；但在错误登记之后已经办理了涉及不动产权利处分的登记、预告登记和查封登记的除外。”第八十二条规定 “利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误，权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。”从更正登记程序的目的和效果来看，更正登记程序中利害关系人可以产生与权利人相同的法律效果，即登记机构可根据利害关系人申请直接更改登记簿。虽然能否直接使登记簿的内容发生更正取决于其申请材料是否能证实登记簿确有错误，但其申请后的客观结果与登记簿记载的权利人是一致的。因此，对于更正登记程序中利害关系人的认定需谨慎。 首先，行政行为需为终局性具体行政行为。更正登记作为一项明确规定的登记程序，符合终局性具体行政行为的要求毋庸置疑。但是在更正登记过程中，会有调查的过程：包括函询其他行政单位，告知其他当事人，发布通知公告等程序。因这些过程性行为并未产生终局性结果，尚不能成为影响权利义务的行政行为，而作出登记或不予登记结果后才能明确是否存在利害关系人。其次，作为财产权利的保护方式，不动产登记主要影响当事人的财产权利。只有案涉不动产权属影响了其他人的财产权属利益时，才能认定其为利害关系人，对于反射的其他利益纠纷尚不能构成更正登记中的合法利益。最后，根据更正登记的结果，更正登记前后的行政行为与其他人的合法权益之间存在行政法上的因果关系才能确定其为更正登记中的利害关系人。 正因为更正登记和异议登记在民事法律关系中的请求权基础是物权请求权，所以当利害关系人认为登记簿没有真实反映自己的不动产权利，而证载权利人不同意更正时，可以根据《民法典》第二百三十四条规定“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利”，请求确认物权。若法院支持了其诉讼请求，那么可以根据法院的生效判决进行更正登记，恢复到物权的真实权利状态，这是法院基于利害关系人的认定进行的裁判。显而易见，这是民事法律关系的范畴。回归到登记机构中，也应当考虑利害关系人的请求是否存在请求权基础。实践中，在更正登记和异议登记中常出现的利害关系人为登记簿未记载的夫妻一方、基于民事关系的隐形共有权人、其他继承人等。 （二）不动产登记资料查询中的利害关系人 《中华人民共和国民法典》第二百一十八条规定“权利人、利害关系人可以申请查询、复制不动产登记资料，登记机构应当提供。”同时新增第二百一十九条规定“利害关系人不得公开、非法使用权利人的不动产登记资料。”此处利害关系人范畴应当一致，只有先合法获取资料才有所谓合法适用。《不动产登记暂行条例》第二十七条规定“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条“国家实行不动产登记资料依法查询制度。权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。”同时，2018年颁布实施的《不动产登记资料查询暂行办法》对不动产登记资料查询的主体及查询范围进行了明确规定，从行政法规的角度明确了不动产登记资料查询中利害关系人的认定。 根据合法利益因素的要求，查询时利害关系人认定具有一定的限缩，因为在民事活动中的合法利益并非物权请求权，仅可能是债权请求权，因此应当将利害关系人限制在债权相关民事活动中。根据《不动产登记资料查询暂行办法》利害关系人的范围是具有买卖、互换、赠与、租赁、抵押等债权关系的利害关系人；存在民事纠纷且已提起诉讼、仲裁的利害关系人；其他法律法规规定的情况。也就是说，在民事活动中可能需要了解登记情况的主体均可作为查询的利害关系人。与之相对应的，也限缩了查询的范围：仅可以查询到自然状况；是否存在共有情形；是否存在抵押、预告、异议、查封或其他限制的情形。实践中，不动产登记信息查询的主要目的为了确保交易安全或为诉讼取证。所以在实践中涉及的利害关系人主要包括：交易当事人（包括潜在的交易当事人）；与登记权利人有民事法律上纠纷的人。 因各登记类型的要求、性质、基础不同，应将利害关系人范围进行区分。因此，更正登记和异议登记中的利害关系人是对登记簿记载的不动产享有物权请求权的个体；不动产登记资料查询的利害关系人既包括物权请求权也包括债权请求权，还包括潜在的利害关系人。 四 不动产登记中利害关系人的 程序权利 在不动产登记程序中，相关的利害关系人主要存在以下两种权利：知情权和诉讼权利。《行政许可法》第三十六条以及第四十七条规定了行政机关在直接关系利害关系人重大利益情形下，负有主动告知相关主体的义务。因此，在变更登记或更正登记等程序中，直接关系的利害关系人在重大利益可能受影响的情况下具有知情权，可以采取通知或者公告的方式实现。而最直接实现知情权的方式即是通过不动产登记簿的记载，产生对外公示的效力，从而使其他利害关系人及时了解登记变化。 另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或公平竞争权的；（二）在行政复议等程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。” 这是我国法律首次赋予利害关系人提起行政诉讼的原告资格。目前虽然我国对行政行为中其他利害关系人的定义仍未形成统一认识。但在实践中，对于利害关系人已经有了判例基础。 在《行政法上利害关系的判断——刘某诉某市人民政府行政复议案》［（2017）最高法行申169号］中，对行政诉讼法上的利害关系说理较为清晰：“首先，利害关系仅限于公法上的利害关系。不宜包括反射性利益受到影响的当事人，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。同时应以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。其次，当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准。当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益。” 所以，实践中认定是否具有对不动产登记本身诉讼的利害关系，需要根据其切身合法利益与被诉登记行为本身是否具有公法上的利害关系，且是否应被行政法律规范保护作为判断标准。 小结 关于利害关系人的认定影响到登记时的程序与实体的正确性问题，也关系到利害关系人本身的诉权和实体权利。在作出登记行为时需要谨慎判断，既不能扩大利害关系人的范畴影响证载权利人的合法财产权利，也不能过于严格阻碍实际权利人行使合法权利。  |
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