张学良：上中下游协同破解治理难题

长江经济带覆盖11个省市，是我国国土空间开发最重要的东西轴线，也是推动东中西部互动合作的重要纽带。截至2022年末，长江经济带常住人口数量占全国比重为43.1％，地区生产总值占全国比重为46.5％，成为我国经济最强劲活跃增长带。

长江经济带发展战略实施以来，长江三角洲区域一体化发展和成渝地区双城经济圈建设首尾呼应，先后上升为国家战略，长江中游城市群迸发强劲活力、引领带动中部崛起，“经济带—城市群—都市圈—都市区—毗邻区—中心城市”区域单元分工协作、优势互补，全面推动长江经济带高质量发展。在“共抓大保护、不搞大开发”的理念指引下，长江经济带沿江省市坚持系统性治理理念、创新合作模式、打破行政壁垒，协同推进长江流域生态保护与绿色发展。

一是推进区域协同立法，构筑法治屏障。长江流域生态环境保护一直存在“头疼医头、脚疼医脚”“九龙治水”等问题。为破解跨区域治理难题，沿江省市以法治建设为推动力，加强跨区域协同立法和联合执法力度，形成了“1＋1＞2”的综合效应。例如，云南、贵州、四川三省为加强长江上游重要支流之一的赤水河流域协同治理，先后签署《赤水河流域横向生态保护补偿协议》《赤水河流域铸牢中华民族共同体意识示范带联创共建协议书》，并于2021年首创“决定”＋“条例”的共同立法模式，通过联席商讨、协议约束、立法保障，在解决赤水河流域保护重大问题、确保水资源有效保护和合理利用等方面形成强劲合力，为全国开展流域保护共同立法提供了可借鉴的经验。2021年3月，长江保护法正式施行，标志着长江保护治理迈入依法实施新阶段。

二是打造数字技术平台，提升治理效能。大数据、人工智能、云计算等数字技术的综合运用在长江流域协同治理中发挥着重要作用。沿江省市通过提升网格化、智能化、数字化水平，构建智慧检测、预警和管理平台，促进信息共享与集成，为长江流域跨区域生态综合治理提供了科技支撑。例如，2021年《长江三角洲区域一体化发展水安全保障规划》提出，推进长三角数字流域和水利智能化建设。2023年4月，长江流域全覆盖水监控系统建设项目正式启动，该项目是我国首个数字孪生流域建设重大项目，将统一规划、治理、调度和管理长江全流域水资源，通过数字技术的应用，提高治理效率和可持续发展水平。

三是发挥党建引领作用，加强引导统筹。在长江流域跨区域联合治理过程中，沿江省市积极探索联盟、共同体、示范圈等党建形式，充分发挥党组织牵头引领作用，统筹推进长江流域生态保护。例如，苏皖交界地区以及江苏苏州市的三个沿江县级市张家港、太仓、常熟，通过长江党建共同体等形式，在组织部门统筹下开展联合执法工作，以打破行政壁垒，充分凝聚跨地区和跨部门执法力量。

四是创新区域合作机制，形成治理合力。要实现长江流域上中下游联动发展，处理好整体利益和局部利益的关系，有效调动各方积极性，创新区域合作的体制机制尤为重要。自2019年开始，长三角生态绿色一体化发展示范区“联合河湖长制”逐步建立，通过联合河流和湖泊的管理，各地可共同制定管理责任、保护目标和措施，实现跨区域水资源保护，减轻水污染跨区域治理压力，形成了治水一体化的良好局面。2020年，《长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境管理“三统一”制度建设行动方案》印发，强调在示范区内实施生态环境标准统一、环境监测统一和环境监管执法统一。通过制定统一的标准和规范，为有效解决跨区域环境问题提供了制度性保障。这些创新实践有助于推进沿江省市协同发展，并为其他地区提供了有益借鉴。

在沿江各省市协同努力下，长江流域生态保护与高质量发展取得显著成效，但生态治理形势依然严峻，高质量发展任重而道远。

未来还需在以下方面突破：

一是深入完善上中下游长效协调机制。针对长江经济带上中下游联动发展滞后于流域内部一体化进程的现实问题，需进一步强化流域内各级人民政府之间的沟通协调，建立统一规划管理机制，形成上中下游系统治理“一盘棋”。

二是建立健全生态产品价值实现机制。正确处理经济发展同生态环境保护的关系，重点推进生态产业化和产业生态化，推动长江流域重点地区进行生态产品价值核算，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，打好价值转换“生态牌”。

三是构建多元主体广泛参与的环境治理模式。在发挥政府主导作用的同时，充分激发社会各类主体共同参与积极性，最大程度发挥政府机制、市场机制和社会机制的协同治理效应，奏响共建共治共享“协奏曲”。

作者简介：张学良，上海财经大学城市与区域科学学院院长，中国区域经济50人论坛成员。