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欧盟互联网监管“双箭齐发” 9月6日，欧盟委员会首次根据《数字市场法》（DMA，Digital Markets Act），点名Alphabet（谷歌的母公司）、亚马逊、苹果、字节跳动（TikTok的母公司）、Meta 和微软六家科技公司为“把关人”。 这六大把关人，将有六个月的时间，来确保其被指定的每项核心平台服务完全符合《数字市场法》规定的义务。 DMA规定，如果数字平台在核心平台服务方面为企业和消费者之间提供了重要通道，欧盟委员会可将其定义为“把关人”（gatekeeper）。 这些重要通道可以被用来限制访问核心平台服务，包括搜索引擎、社交媒体、视频共享、操作系统、浏览器、应用商店、虚拟助手、云计算、广告投放、通信平台和在线中介服务等。 必须具有足够大的规模和稳固的市场地位，才可被归类把关人，被纳入监管架构。 这意味着过去三个财务年度年营业额均超过75亿欧元，或上一财年平均市值至少达到750亿欧元，每月拥有4500万以上本地活跃用户，并且在至少三个欧盟成员国提供核心平台服务。 欧盟委员会称，由六家把关人运营的共22个核心平台服务已被指定，具体划分为： 四个社交网络（TikTok、Facebook、Instagram、LinkedIn）； 六个“中介”服务（谷歌地图、Google Play、谷歌购物、亚马逊市场、iOS应用商店、Meta市场）； 三个广告投放系统（谷歌、亚马逊和 Meta）； 两个浏览器（Chrome、Safari）； 三个操作系统（Android、iOS、Windows PC OS）； 两个即时通信服务（WhatsApp、Facebook Messenger）； 一个搜索引擎（谷歌）； 一个视频共享平台（YouTube）。 随着市场状况的变化，欧盟还可以继续指定更多把关人。因此，未来几个月和几年内可能会有更多科技巨头和平台服务被添加到列表当中。委员会还将至少每三年审查一次现有的列表，以确认平台是否仍然符合资格。 如果你对此次大科技公司在欧洲市场被打击有一种似曾相识的感觉，那可能是因为欧盟立法者在前不久刚刚指定了17个超大型在线平台（VLOP，Very Large Online Platforms）和两个超大型在线搜索引擎（VLOSE，Very Large Online Search Engines），要求它们遵守DMA 的姊妹法规《数字服务法》（DSA, Digital Services Act）。 欧盟委员会于2020年12月15日公布《数字市场法》和《数字服务法》提案，到2022年7月5日，这两个被称为欧盟监管“双箭”的法案双双获得欧洲议会通过。 根据《数字服务法》，欧盟委员会于2023年4月25日发布了第一轮指定决定，所指定的平台和搜索引擎的月活跃用户数均需要至少达到4500万。其中包括: Facebook、LinkedIn、YouTube、Instagram、Twitter和AppStore等社交媒体和平台； 亚马逊、Zalando 和阿里巴巴的全球速卖通等电子商务平台； 以及搜索引擎 Google 和 Bing。 遵守 DSA 意味着这些公司面临具体规则，“以解决此类大型服务在非法内容方面给欧洲人和社会带来的特殊风险及其对基本权利、公共安全和福祉的影响”。 具体来说，两部法律各有侧重：《数字市场法》旨在解决行业的不公平竞争问题，《数字服务法》则迫使科技公司对其平台上的非法行为承担更多责任。 一些已经在 DSA下被命名为 VLOP的公司很可能也将被指定为 DMA下的把关人，这意味着除了DSA要求的算法透明度之外，它们还将承担额外的“特定义务”。 对DSA，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）评价说：“DSA将升级欧盟内所有网络服务的基本规则，确保网络环境是一个安全的空间，保障言论自由和数字贸易的机会。它将切实落实以下原则：线下非法的内容或行为，在线上也是非法的；规模越大，互联网平台的责任越大。”
另一方面，DMA旨在为大型科技公司和小型竞争对手提供公平的竞争环境。 规模较小的互联网公司和其他企业经常抱怨，大型科技公司的反竞争行为为它们带来了伤害。 例如，全球主要移动操作系统平台谷歌和苹果对应用内购买收取30%的费用，Spotify和Epic Games等公司都声称这一费用过高。 又如，当谷歌推出购物服务时，新进入的市场主体几乎找不到理由投资比较购物技术，因为谷歌对搜索引擎的控制，使得其他主体所提供的服务永远不会被客户所使用。 再如，谷歌的广告技术业务存在反竞争行为，谷歌对广告技术市场买卖双方的主导地位，再加上其对广告交易所（AdX）的所有权，导致谷歌的广告技术存在固有的利益冲突。 DMA规定了把关人的义务，以及它们在日常业务中必须遵守的“该做和不该做”清单，其明确目标是通过对把关人强制执行一套固定的行为条件来确保数字市场保持“开放和可竞争”，从而遏制常见的反竞争行为。 DMA适用于核心平台服务的关键条款包括禁止把关人自我优待（self-preferencing）或要求企业用户使用自己的服务（例如支付系统），以及禁止应用商店阻拦安装竞争对手的商店。 把关人也不能阻止企业用户提供和推广竞争性服务，并有义务与之分享平台使用所产生的信息。 DMA还有数据可移植性和服务互操作性的要求，包括即时通信巨头的互操作性义务以及操作系统、浏览器、搜索引擎和虚拟助手等的选择屏幕（choice screen）提供义务。 DMA义务的例子还包括对把关人如何使用第三方数据予以规范，以及要求它们向第三方提供其应用程序产生的使用数据。 此外，除非获得用户的同意，禁止把关人跟踪和分析用户以进行广告定位；禁止把关人阻止用户卸载预装；要求对一般访问应用公平、合理原则，并避免歧视性条款和条件，以便与用户公平交易。 欧盟内部市场专员蒂埃里·布雷顿（Thierry Breton）在一次讲话中，总结了欧盟的监管目标。 “我们知道，一些科技巨头利用其市场力量为自己的产品和服务提供不公平的优势，并阻止竞争对手开展业务、创造附加值和就业机会。这些做法扭曲了竞争，破坏了消费者的自由选择，并阻碍了中小企业的创新潜力，尤其是来自Web 4.0和虚拟世界的创新潜力。现在是欧洲预先制定游戏规则的时候了，通过提供明确的可执行法律框架来促进单一市场的创新、竞争力和弹性，而不是依赖于漫长且并不总是有效的反垄断调查。” DMA生效后： 可以通过废除苹果税，改变苹果通过扼杀竞争和控制消费者来攫取暴利的局面，消费者、创作者和开发者终于有机会可以摆脱苹果的控制。
所谓苹果税，即苹果商店内，年收入在100万美元以上的应用，苹果对发生的数字内容消费收取30%的分成，而对100万美元以下的中小开发者抽成比例则为15% 亚马逊也将无法再虐待那些第三方卖家，它们因提供与亚马逊销售的产品相类似的产品而遭遇来自平台的不公。 苹果和谷歌将被迫在各自的 iOS 和安卓设备上为第三方应用程序商店提供空间。违反DMA的处罚可达公司全球年营业额的10%，严重屡犯者甚至可达20%。 在DMA的规定中，欧盟委员会还有权采取额外的补救措施，例如要求把关人出售业务或部分业务，或禁止把关人收购与“系统性违规”相关的额外服务。 此前，欧洲最高反垄断监管机构曾指控谷歌滥用其在网络广告技术行业的主导地位，表示可能会寻求拆分谷歌的广告技术业务。DMA生效对谷歌广告是个不祥之兆，该法的执行也将最终削弱 Meta 向用户强制投放行为广告的能力。 值得注意的是，此次除了五家美国公司之外，欧盟还指定字节跳动公司为把关人。字节跳动旗下的社交媒体平台 TikTok 在全球范围内都受到更严格的审查，监管机构担心该平台会越来越受欢迎，并有可能向年轻受众传播虚假信息。欧盟立法者还对 TikTok可能的数据安全表示担忧，包括数据可能被用以监视用户。
TikTok的反应也是六家公司中最激烈的。TikTok的官方声明表示：“我们支持DMA在欧洲创造竞争环境的目标，但从根本上不同意这一决定。” 它列举了一系列理由： 公司本身是一个相对较新的进入者，为巨头控制的市场带来了竞争和选择，这些巨头拥有多种被大量使用的产品和服务，而它只有一个流行的核心平台服务； TikTok从未因在欧盟的竞争问题而受到调查，DMA 的“该做和不该做”清单反映的是它的竞争对手在过去的滥用行为； 其视频共享平台并非根深蒂固且持久，因为该平台已被竞争对手广泛克隆； 此外，它也并未采取锁定策略，TikTok视频一向可以发布在其他平台上，并链接到不同的第三方帐户。 欧盟被普遍认为是全球科技监管最严厉的地区。此前，欧盟于2018年5月通过了《通用数据保护条例》（GDPR），被视为隐私保护领域史上最严的立法。现在，当DMA刚开始全速运转，我们已经尝到了更大的事情即将到来的滋味。 对2000年代初期的监管体系进行改革 互联网从来不是为了由少数主导者控制而建立的，但在现实中，却逐渐走向了当年初衷的反面。 现在，DMA与DSA企图通过约束大型平台的力量来重塑网络世界，努力加强在内容审核、透明度、问责制和技术设计等方面的义务。 新规则预计将为核心平台服务创造新的竞争机会（例如独立应用商店、替代支付服务和新兴搜索引擎），同时打击把关人的直接滥用行为，例如任意执行条款和条件。 这两项具有里程碑意义的立法，旨在鼓励数字市场的更大竞争，确保消费者有更多选择。由于欧盟监管对全球互联网的巨大辐射力，它们甚至被称为新的“互联网宪法”。 哥伦比亚大学法学教授阿努·布拉德福（Anu Bradford）一直在研究所谓的“布鲁塞尔效应”（Brussels Effect），用以形容欧盟在影响全球企业和制定游戏规则方面的独特力量，以及其独自行动的能力。 近年来，欧盟在从数据隐私和消费者安全到环境保护和竞争规则等不同政策领域拥有越来越大的全球影响力，这不仅因为它是一个巨大的市场，还因为它作为一个民主实体，立法程序透明且设计良好，导致其他国家可以遵循其法律制定方式。 由是观之，DMA与DSA一定会给其他监管机构和立法者带来启发。 很多立法者正在研究对2000年代初期的监管体系进行改革。每个人都认为平台与二十年前存在巨大的不同。它们带来了更多风险，影响竞选政治和其他一系列事务，因此许多立法者正在讨论改革从前的体系，包括在两个互联网大国美国和中国也是如此。 以DSA为例，它旨在规范数字服务，取代了 2000 年代初欧盟通过的电子商务指令（Electronic Commerce Directive）。 这项立法受到美国1996年《通信规范法案》（CDA，Communication Decency Act）第230条的启发，其中规定了平台或中介服务的免责原则。第230条对社交媒体平台予以保护，使它们不必为用户发布的内容承担责任。 欧盟原本的出发点是，当平台或中介开始提供服务时，监管方希望它们能够构建更多的东西，轻松地创建新服务并尽可能创新。 为此，必须创造一个信任的环境，在其中遵循非责任原则（non-liability principle）——中介服务机构对其平台上发布的内容不承担责任，除非他们知道有非法内容并且未采取行动予以删除。这极大地刺激了众多服务的兴起，人们开始信任在线生意。 然而到了今天，平台上出现了仇恨言论、错误信息、儿童性材料、恐怖主义内容以及大量非法或有问题的其他内容，所以欧盟试图通过DSA更好地规范在线服务。 欧盟之所以采用这样的法规是因为成员国各自为政，自行制订法规来规范相关问题，而欧盟希望统一在这一领域的法律。 但DSA也并没有寻求让平台承担责任，而是在内容违反其自身规则或非法的时候，让平台承担更多责任。 基本上，非责任原则保持不变，但添加了其他原则，包括合规性原则，这些原则根据服务的性质和规模而有所不同。服务规模越大，风险就越大，因此平台必须遵守的规则也就越多。对于超大型在线平台而言，其义务远多于一般中介服务。 由此，DSA确定了适用于每项中介服务的基本原则，包括服务条款的透明度、透明度报告、更高的合规性，例如在线广告的透明度、保护未成年人免受定向广告的影响、通过设计实现合规性，以及必须具备风险评估和缓解措施，等等。 就如同美国的第230条影响了欧盟的立法，DMA和DSA完全可以成为其他立法者的灵感来源。 从现实中来看，大型科技企业受到多个司法辖区的监管；但欧盟在制定新的法律框架方面表现得最为积极。事实证明，这些框架具有广泛的全球影响力，这也就是布拉德福所说的“布鲁塞尔效应”。 GDPR即是一个突出的体现。所有企业在全球运营过程中都遵守该保护条例，因为这样做比在不同国家采用不同做法更便宜，也更简单。
而其他许多政府也采用欧盟法律作为隐私监管的模板。它们开始补充类似立法，尽管内容略有差异。中国的《个人信息保护法》即为一例，印度是最新的例子，还有美国的一些州。 当GDPR生效时，几乎没有平台决定离开欧盟市场。对于DMA和DSA来说，情况会非常相似。 特别是较大的平台，即一般欧盟消费者使用的平台，将遵守这两项法律，并可能采取措施，使它们的平台更安全。而且可以预期，同样的做法可能会扩展到世界其他地区，正如GDPR的进程一样。 美国的立法者会仔细关注欧盟法律的实施。有人甚至认为，美国现在正在向欧洲立场靠拢。 美国联邦贸易委员会和司法部已开始针对某些大型数字企业采取反垄断行动。在推文中，美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）欢迎欧盟对人工智能进行监管，并声明，美国愿意与其他志同道合的国家合作来监管这类技术。 我们也看到数字服务税领域的潜在进展，美国正在探索全球企业税合作的广泛途径。 在英国，由于它在脱欧公投后离开了欧盟，政府最近也表示将采取事前措施，以应对反竞争的科技巨头。建议的方法是针对每个具有“战略市场意义”的平台定制条件，而不是为巨头在所有范围内规定固定义务。 对于中国，由于超大型在线平台的存在，立法者对DMA与DSA中的立法理念和做法进行借鉴几乎是必然的。 DMA的出台突破了传统竞争法的监管思路，只要互联网平台符合DMA的适用条件而被认定为把关人，DMA就可以对其特定行为进行规制，而无需就“相关市场”“支配地位”“竞争影响”等问题展开分析论证。 同时，DMA也代表着从传统的事后反垄断调查和事后执法到加强持续的事前监管并提出预防措施的转变。至少在理论上，DMA可能会减少欧盟对大型科技公司进行的竞争调查的数量，假使它能有效地主动遏制各种不公平策略。 无疑，欧盟的立法会给我国反垄断立法提供新思路。 事实上，在2021年公布的《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》、《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》当中，就可看出与DMA的监管思路存在诸多近似之处，在公平竞争、平等治理、开放生态、平台内部治理、经营者集中申报等方面均有所突破。 可以想见，在下一步的立法过程中，DMA的把关人制度也将会作为一个重要的参考。 布鲁塞尔效应将吹皱全球互联网一池春水 企业的思考角度肯定不同于监管方。布雷顿专员将欧盟新法规描述为大型企业的“末日”，并警告它们现在“必须遵守我们的规则——欧洲规则”。欧盟明确传递了一个信号：欧洲市场需要获得最好的公司，而不仅仅是最大的公司。 不出所料，美国许多政策制定者和商界认为，新法规是对美国公司在欧洲规模太大、过于成功的直接攻击。另一方面，欧盟委员会似乎相信，DMA下的新事前监管结构将为欧洲科技公司扩大规模并提高全球竞争力创造机会——这雄辩地说明，地缘政治在互联网监管当中不会消失。 美国一份报告估计，DMA和DSA将对美国数字服务提供商产生严重的负面影响，保守地说，这会给美国数字服务提供商带来约220亿至500亿美元的新合规和运营成本，并迫使他们放弃重要的商业机会。 对于中国企业也是如此，尽管它们大多还难以达到把关人门槛，但也需要针对欧盟国家单独设立合规体系，在合规技术和成本上要求也更多。 不过，如果美国在线平台在欧洲受到限制，中国公司是否会因此获得更大的成长空间，是下一步需要密切注意的事情。 人们肯定要到2024年春天才会看到对把关人的任何执法——因为那些在9月被圈定的公司将有六个月的时间来清理它们的房子。 但我们可能会看到一些为新规则做准备的操作上的变化，并且有可能会出现全新的商业模式。例如，未经同意的广告跟踪对于主要社交媒体巨头来说变得越来越不可行。许多旨在测试DMA边界和执法者勇气的法律行动看起来也是不可避免的。因此，未来几年在欧洲将充满有趣的新权力斗争。
当立法者的规定妨碍了科技巨头的造币机生产，时间会证明DMA将经受多少来自科技巨头的阻力，这些科技巨头习惯于按照自己喜欢的方式运作，要么就是展开强大的游说活动。 欧盟委员会是否愿意坚持自己的立场并强有力地执行新的数字世界秩序还有待观察（特别是迫在眉睫的欧盟选举将在2024年重新配置欧盟的政治权力结构，包括引入新领导人）。 就像任何其他立法一样，DMA与DSA的好坏取决于其执行情况。 我们可能需要数年时间才能判断欧盟新法规是否有效以及哪些领域需要改进。但在未来一年左右的时间里，我们可能会看到平台运营方式发生重大变化。 新体系鼓励开发剥削性较低的商业模式，消费者可能有更多的回旋空间来摆脱平台巨头的锁定。削弱强大网络效应的影响需要时间，因为消费者可能会在未来一段时间内继续将知名品牌视为最值得信赖的品牌。 然而，坚定创新的初创公司应该有望比以往更有可能打破科技巨头对科技用户的控制。或者，至少对于在欧盟推出服务的创业者来说，这是新的颠覆性监管现实。 *本文图片来源于网络 |
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