全部采取特许经营模式！啥是特许经营？

博主讲堂

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昨天刷屏的115号文《关于规范实施PPP新机制的指导意见》（全文见信贷白话今日第二栏） 虽然意味着PPP的重启，但此PPP已非PPP；且就算重启，PPP的规模也会很小。

一切正如薄著老师在《PPP运动的最后挽歌》《任它纷纷攘攘，我自不忘初心》中所说。而时间，已经过去七年了。

115号文提出，新机制下，PPP全部采取特许经营模式。

特许经营是一种历史悠久的模式，早在PPP之前，已在国内实施多年。

一切又回到了本原。

在刷屏议论PPP新机制之时，不想再多说什么。只把此前写的下文再次推送，供大家参考。

此前写下文是为了廓清片区项目“两标并一标”的适格问题，但论述的特许经营的本质是通用的。

何为特许经营项目？

由于《中华人民共和国招标投标法实施条例 （2019年修正）》第九条规定，有下列情形之一的，可以不进行招标： 

（一）需要采用不可替代的专利或者专有技术； 
（二）采购人依法能够自行建设、生产或者提供； 
（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供； 
（四）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求； 
（五）国家规定的其他特殊情形。

即：如果一个固定资产建设工程项目属于特许经营项目，并且该特许经营项目的投资人是经过招标方式选定的，同时，该投资人依法能够自行建设该固定资产项目工程，则该项目的工程可以不再招标。这就是所谓的“两标并一标”。即只有特许经营项目的投资人才能免除工程招标程序。

这一规定，在现实中却出现了两种情况：

一种是千方百计把建设项目包装为特许经营项目，在以招标的形式确定项目投资人之后，工程不再招标，从而不经过工程招标而直接锁定工程。

另一种则是将本无需招标的特许经营项目的工程再招一次标。这种形式上的招标，虽然是出于规避工程不招标的合规风险，但因为在招标前已经锁定了中标人，其实存在违规招标的风险。

以上两种情况都存在违规的嫌疑。

可见，准确、合理地确定项目是否为规范的特许经营项目，十分重要。

究竟什么是特许经营项目？什么样的项目才可以实施特许经营呢？

关于特许经营，目前并没有相关的法律规范，只有发改委第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 它是规范基础设施和公用事业领域的特许经营活动的，也刚好是我们读者从业的相关领域。

详细看一下《基础设施和公用事业特许经营管理办法》：

第二条　中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。

第三条　本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

第五条　基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：

（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；

（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；

（四）国家规定的其他方式。

根据《办法》上述条文，适用于特许经营的项目需要满足：

1、属于基础设施和公用事业。

这是政府具有责任向公众提供的项目。如果是政府没有责任提供的纯商业化项目，不适合进行特许经营。

我们理解，基础设施和公用事业，一般具有一定的自然垄断性或政策垄断性。它既是政府有责任和义务提供的，又有一定垄断性，如果政府不提供，就应该经政府“特许”，才能由企业提供。

2、有运营，投资者主要靠运营获利。

特许经营项目一方面政府有责任向公众提供，另一方面，适合做特许经营的项目一般能够产生一定的运营收入。看到这一点后，政府就可以将项目交由企业出资建设并运营，企业通过运营获得投资回报。

如果项目没有运营和运营收益，这样的项目，无法交给企业出资建设运营，必须由政府安排财政资金建设。

3、政府授权特许企业投资新建或改扩建、运营。

前面我们说了，特许经营项目是政府有责任和义务提供的，它又有一定垄断性，如果政府不提供，就应该经政府“特许”，才能由企业提供。

特许经营的方式有以下几种：

第一种是建设运营期限期满，资产移交政府---这个过程中，项目资产的产权属于政府，企业获得的是特许经营权。

第二种方式是企业在特许经营期间阶段性拥有项目资产，但项目资产的产权最后还需移交政府。

第三种是项目建设好后，企业先将项目产权移交政府然后再进行运营。

在这三种方式下，我们看到，都有一个资产向政府移交的过程。

4、资产的产权归政府，政府特许投资者运营。

特许经营是有时间期限的。实质上，政府将具有一定垄断性的项目交给企业投资建设运营，当运营到一定的期限后，企业获得的运营收益能够回收投资并获得合理利润时，特许经营期就应该结束，企业就需要将项目移交给政府。

特许经营的期限，以投资者收回投资并获得合理利润为限。政府特许经营的目的是吸引投资者为公众提供基础设施和公用事业项目，以减少政府的资金投入。

由以上分析可见，判断一个片区开发项目是否可以作为特许经营？需要考虑两个核心因素：

第一，政府是不是有责任提供？政府没有责任提供的纯商业项目，不适合进行特许经营。

第二，项目是否有运营以及运营回报覆盖率怎样？

政府有责任提供并安排财政资金实施的项目，如果政府不安排财政资金，是不能交由企业实施的。如果交由企业实施，政府延期付款，就会形成政府隐性债务。如果交由企业实施，政府始终不付款，那不符合商业逻辑。企业为什么要做这样的事？

只有在项目有运营和运营收益，并且运营收益可以覆盖大部分投资回收的情况下，政府才可以授权企业投资并运营项目，企业通过运营项目获得投资回报（政府可以提供少量补贴），从而政府不花钱或少花钱却为公众提供了基础设施和公用事业项目。

特许经营模式起源于法国，具有100多年历史。自19世纪初，法国开始进入大规模基础设施建设时期，法国政府提出将能够收费的基础设施的建设和运营权让渡（Concession）给私人部门，私人部门主要通过“使用者付费”获取投资回报，从而出现了“特许经营”的运作模式。

对政府特许经营权（concession）一词解释得最详细的是欧盟在2000年专门出的关于特许权的解释性通讯。根据该通讯的定义，政府特许经营权是指下述政府行为：通过该行为，公共机构以合同或（取得第三方事前同意情况下）单边行为将通常应由其负责的全部或部分对某种服务的管理职能委托给一个第三方，由该第三方承担风险。

由此可见，中国的政府特许经营在内涵上与国际一致。核心就是政府将具有运营和运营收益的基础设施和公用事业项目授权企业投资建设并运营，企业主要依靠运营收益获得投资回报，从而使得政府不花钱或少花钱的情况下，为公众提供了公共产品和服务。

特许经营是政府传统投融资模式的改革和创新，适用于基础设施和公用事业领域有运营和运营收益，并且运营收益能够覆盖大部分投资回报的项目。纯商业化的完全竞争性的项目以及没有运营收益或运营收益太小的项目，均不适合特许经营。

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【博主讲堂】课程二

土地和片区开发投融资实务

第106期 11月24-25日 宁波

主讲人：薄著

近期课程实况链接

【课程内容】

一、片区项目设立和谋划基本问题

1.政府安排资金用于项目有哪些方式？

2.如何区分项目主体、建设单位、实施机构、业主、立项单位、代建单位、承接单位、施工单位，明确城投在项目中的身份定位？

3.如何判断项目资金已经或者可以列入政府预算？

4.预算只有1年的，能签订合作期10年的协议吗？

5.为什么“预算落实了”还是会形成隐债？

6.财政资金如何合规成为融资的还款来源？

7.政府如何合规把钱给到城投？银行怎样合规利用财政补贴还款？

8.土地出让金返还模式还能操作吗？

9.政府授权（设立）片区开发主体，可以给哪些授权？

10.政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？

11.土地指标交易能做融资吗？

12.有的项目为什么政府可以同时授权一二级开发？

（类似问题100个均包含在下面案例中讲解，了解更多问题请至【网课】政府投资举债和土地片区开发200个实务问题）

二、土地一级开发融资

1.土地一级开发的流程是怎样的？

2.政策是怎样定义土地储备业务的？

3.土地储备的资金是如何管理的？

4.土地一级开发有什么特点？融资需注意哪些问题？

模式【一】土地出让金返还模式（包含3个案例）

1.土地出让金返还还行吗？

2.什么是以预期土地出让金为还款来源进行融资？

3.土地出让金应如何用于项目？

4.什么样的项目还能采用土地出让金返还？

5.哪种土地出让金返还不新增隐债？

模式【二】委托建设\政府采购\EPC模式 （包含5个案例）

1.什么是委托代建、政府购买服务、政府采购工程？各自要注意什么问题？

2.政府购买服务和政府采购工程如何用于土地一级开发？

3.什么是包含服务的工程和包含工程的服务？

4.EPC与采购工程有什么不同?

5.委托代建、政府购买服务、政府采购工程、EPC能否用于融资？会否形成隐性债务？

6.委托代建、政府购买服务、政府采购工程、EPC如何合规融资？

模式【三】BT\F+EPC\投资+EPC （包含2个案例）

1.BT为什么是违规的？

2.F+EPC如何违规\如何不违规？

3.BT\F+EPC是否可以融资？

4.如何甄别真假片区”投资+EPC”项目?

5.“投资+EPC“如何规避垫资和隐债？

6.“投资+EPC”用于一级开发可否融资？

模式【四】做地模式（包含2个案例）

1.什么是做地？

2.如何合规做地？

3.石家庄、浙江温州做地政策和操作

模式【五】股权合作+工程模式 （包含4个案例）

1.模式产生的背景和适用范围是什么？

2.股权长期持有2种模式如何操作？

3.股权中途退出2种模式如何操作？

4.该模式的合规性风险如何？

5.此模式下银行是否可以融资？

模式【六】包装借款模式（包含3个案例）

1.关联企业借款及合规风险规避

2.其他变相借款垫资及合规风险

3.债权式基金组建及合规风险

模式【七】土地一二级开发分段+联合模式 （包含2个案例）

1.什么要将土地一二级开发联系起来？

2.这样做是不是“土地一二级联拍”？

3.这种模式会不会形成隐债？

4.如何把握片区项目的合规风险和债务违约风险？

5.如何以本地块的土地出让金用于本地块开发？

模式【八】二级补偿一级模式（包含1个案例）

1.该模式的操作流程是怎样的？

2.该模式是如何解决一级开发资金的？

3.如何以此种模式开展市场化融资？

4.该模式有政策依据吗？当地没有相关政策怎么办？

模式【九】反向购买或反向委托（包含2个案例）

模式【十】国家储备林及雨污分流等公益性项目融资

三、城市更新融资模式及难点问题解决

1.如何准确理解城市更新？

2.城市更新与棚改、城中村改造、房地产开发的关系？

3.住建部叫停大拆大建如何应对？

4.如何通过广义城市更新进行拆建？

5.如何取得城市更新项目的开发权？

6.如何获得城市更新项目二级开发土地？

7.城市更新项目如何自平衡？

8.平衡不了怎么办？

9.一级开发和无收入项目资金怎么解决？

10.城市更新项目资本金怎么解决？

11.城市更新基金怎么建？怎么用？

12.实施主体没有房地产资质怎么办？

13.当地没有城市更新政策怎么办？

14.不能拆不能建怎么办？

15.征地拆迁资金如何解决？

16.城市更新贷款是否要计入房地产行业？

17.地方政府如何筹划城市更新？

18.城投国企如何参与城市更新？

19.金融机构如何开展城市更新融资？

20.建筑企业如何获取城市更新工程？

模式【一】棚改自求平衡模式 （包含2个案例）

1.棚改如何自求平衡？

2.自求平衡不被认定为隐债的依据是什么?

模式【二】城中村改造二级带一级模式 （包含1个案例）

1.二级带一级的招标方案

2.二级带一级的实施

模式【三】融资地块模式 （包含1个案例）

1.什么是融资地块？如何设置？

2.融资地块如何融资?如何平衡？

模式【四】“三旧”低效用地再开发模式（包含2个案例）

1.什么是低效用地再开发?有哪些支持政策？

2.广州“三旧“更新的政策突破点

3.相关银行旧改信贷政策介绍

模式【五】有机更新+保留历史风貌+开发权转移模式（包含1个案例）

1.上海有机更新的政策突破点

2.上海在授予城投开发权方面的做法

3.哪些银行有打通一二级开发的贷款品种?

4.城市更新一级开发和二级开发中贷款的使用

模式【六】“地随房走”模式（包含1个案例）

1.城市更新三种开发主体模式

2.归集城市土地使用权的方式

3.归集城市更新建筑经营权的方式

模式【七】“划拨+协议出让”模式 （包含1个案例）

1.南京式获得土地开发权做法

2.重庆式获得土地开发权做法

模式【八】“协议搬迁”模式（包含1个案例）

1.通过搬迁协议拿地的具体做法

2.协议搬迁的多场景运用

模式【九】土地归宗模式

1.归集土地实施更新的方式

2.土地归宗需要注意的问题

模式【十】产业更新模式

1.产业更新提升片区价值的方式

2.产业更新的融资路径

3.产业更新与产业园区提档升级

四、未来社区模式与自平衡

1.未来社区与棚改、旧改、城市更新的关系

2.未来社区是如何拆建的？

3.未来社区是怎样自平衡的？

4.未来社区的规划和金融支持政策

五、EOD自平衡模式

模式【一】矿山生态修复自平衡模式（包含2个案例）

1.矿山生态修复自平衡的方式

2.偏远地区矿山生态修复

3.城市近郊矿山生态修复

4.不同资源条件的生态修复

模式【二】EOD模式 （包含3个案例）

1.EOD模式的精髓及其实现

2.EOD金融支持要点

3.EOD项目实施方案编制

4.EOD项目如何入库？

5.EOD项目如何导入合适产业？

6.EOD项目如何自平衡？

7.EOD项目如何融资？

8.EOD项目如何确保合规？

9.财政资金如何进入EOD项目?

六、其他自平衡模式

模式【一】砂石资源自平衡模式（包含1个案例）

1.砂石资源如何合规配置？

2.砂石资源如何合规出售？

3.如何合规以砂石收入为还款来源融资？

模式【二】土地综合收益自平衡模式（包含2个案例）

1.土地综合收益有哪些？

2.指标收入算不算财政收入？

3.指标收入如何市场化实现？

4.如何合规以指标收入作还款来源？

模式【三】TOD模式 （包含1个案例）

1.TOD的支持政策和各地做法

2.TOD的平衡方式

模式【四】产业转型M0模式 （包含1个案例）

1.M0政策的价值及运用

2.M0政策对于产业导入的意义

3.利用M0政策规划项目并实现融资

模式【五】产城融合模式（包含1个案例）

1.产城融合的要点

2.产城融合实现自平衡融资需要注意的问题

模式【六】国家储备林及雨污分流等项目的平衡模式

七、案例解析：片区开发投融资模式

模式【一】专项债+市场化融资模式案例解析

模式【二】专项债+PPP模式案例解析

模式【三】基金+贷款模式案例解析

模式【四】开发性PPP模式案例解析

模式【五】京投ABO模式案例解析

模式【六】片区“ABO+投资人+EPC“模式案例解析

模式【七】社会投资人+EPC模式案例解析

模式【八】投资合作+EPC模式案例解析

模式【九】股权回购退出+EPC模式案例解析

模式【十】城投摘地+融资合作建设运营模式案例解析

八 、案例探讨：片区综合开发市场化融资“授权开发+做大做强城投”

片区项目的设立，片区项目的条件，投融资方案的选择，中间的波折及整改，目前的执行情况和前景，案例的特点

九、片区谋划和合规融资总论

（一）如何分析片区开发条件与开发任务？

（二）如何进行片区项目资金平衡分析？

（三）如何确定片区开发投融资模式？

（四）如何筹集土地整理资金？

（五）如何进行片区综合开发开展市场化融资？

（六）非经营性项目如何与经营性项目搭配？

（七）如何设置分期分片开发和峰值支付？

（八）城投母公司如何合规支付？

（九）如何规避隐性债务？

（十）片区项目如何合规融资？

（十一）涉嫌违规项目如何整改？

以上均结合前面案例或学员在手项目进行分析和归纳。

十、近期中标项目或参会单位项目可融资性分析

本环节运用课程所学以公开中标项目（或学员单位项目）进行实操演练，重点分析其可融资性、融资模式和途径。

11月23日宁波报到（11月24-25日课程）欢迎您的到来！尤其适合政府领导、相关部门、城投国企、银行金融、央企建企结伴组团参加，凝聚共识、推动合作（过往经验表明效果很好）

报名请联系以下助教老师：

15010684104

郭老师

17710036186

刘老师

听过网课（链接：政府投资举债和土地片区开发200个实务问题）再来参加线下课的，可在报名线下班时抵扣减免899元参会费。

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