“按日连续罚款”属于行政处罚还是行政执行罚？

提问：

我国《环境保护法》第59条第1款规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”这一“按日连续罚款”行为到底属于“行政处罚”还是“行政强制执行”？

回复：

“按日连续罚款”，到底属于“行政处罚”还是属于“行政强制执行”的“行政执行罚”？这一问题很有意义：一是因为它们两者的法律特征存在接近和模糊的地方；二是因为对它们的甄别事关法律的正确适用。行政处罚主要适用《中华人民共和国行政处罚法》等法律规范，包括行政执行罚在内的行政强制执行应当适用《行政强制法》等法律规范。

就中国目前的法律制度而言，“按日连续罚款”存在于两种行为和两种制度之中，即行政处罚行为（制度）和行政强制执行（制度）。

作为“行政处罚”行为的“按日连续罚款”，系指因当事人存在违法，并且这种违法处于持续状态（继续状态），行政机关对它进行处罚并责令其纠正违法，但当事人拒不纠正其违法的，行政机关依法自责令改正的次日起，按照原罚款数额按日连续罚款的法律制度。这种行为的法律特性是：

第一，它是一种特殊的行政处罚行为，主要适用《中华人民共和国行政处罚法》和相关法律规范。

第二，它适用持续违法的当事人并且当事人被首次处罚后仍拒不纠正违法。它并不适用包括一次性违法在内的其他违法及状态。

第三，它以首次罚款数额为标准，每日处予同额罚款，直到当事人纠正违法。

第四，由于这种处罚主要针对危害自然环境等严重的持续违法，并且严厉的处罚结果会导致企业的停产或破产，因而在行政处罚的种类划分中应当作为“其他行政处罚”（《中华人民共和国行政处罚法》（2021）第9条第（六）项：“法律、行政法规规定的其他行政处罚。”）对待，所以，它必须由法律和行政法规设定，地方性法规和规章不得设定该处罚，除非法律另有授权。（如《环境保护法》（2014）第59条第3款规定：“地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。”）

这类行政处罚，以《环境保护法》（2014）第59条第1款的规定最为典型。《固体废物污染环境防治法》(2020)第119条、《水污染防治法》(2017)第95条等都准用该规定；其他如《大气污染防治法》(2018)第123条、《安全生产法》(2021)第112条和《海洋环境保护法》(2017)第73条等，都作出了同性质的规定。

作为“行政执行罚”性质的“按日连续罚款”，系指因当事人拒不缴纳行政处罚决定所规定的罚款，行政机关依法每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额的法律制度。这种行为的法律特性是：

第一，行政执行罚不属于行政处罚，而属于行政强制执行中的间接强制手段，属于行政强制的范畴，主要适用《行政强制法》和相关法律规范。

第二，它适用所有拒不缴纳罚款的当事人。

第三，它以当事人逾期缴纳罚款之日起每日处予3%的罚款，但是加处的罚款不得超过原罚款的数额。

第四，根据《行政强制法》（2011）第13条规定（《行政强制法》（2011）第13条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”），行政强制执行由法律设定，行政法规、地方性法规和规章无权设定。所以，作为行政执行罚的“按日连续罚款”也只能由法律设定。

我国《中华人民共和国行政处罚法》（2021） 第72条第1款 第（一）项规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施： （一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额……”这一规定已对这种行政执行罚（加处罚款）作了普遍而直接的授权，任何行政处罚机关都已拥有这种加处罚款的权力，不再需要其他法律的单独授权。

作为“行政处罚”的“按日连续罚款”与作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”，确有许多共同点，导致人们区分上的困惑：

一是实施主体相同。无论是作为“行政处罚”的“按日连续罚款”还是作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”，都是由原行政处罚机关实施，无须另换实施主体。

二是行为总体性质相同。在中国的行政法理和行政法制度中，无论行政处罚还是行政执行罚，总体上都属于行政行为。

三是行为形式相同。无论是作为“行政处罚”的“按日连续罚款”还是作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”，都表现为“连续性”（按日）和“财产性”（罚款）。

四是权利救济途径相同。在我国，行政行为原则上是可诉的，但也存在一些不可诉的行政行为。（《行政诉讼法》（2017）第13条第（四）项规定，法律规定由行政机关最终裁决的行政行为不可诉。）而“按日连续罚款”无论作为“行政处罚”还是“行政执行罚”，都具有可诉性。当事人对其不服的，都有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

但是，它们之间的区别也是清晰的：

第一，行为归类和法律适用不同。它们虽然在总体上都属于行政行为，但具体的归类是不同的，前者属于行政处罚行为，后者行政执行罚，属于行政强制执行行为。与此相适应，前者主要适用《中华人民共和国行政处罚法》及相关法律规范，后者主要适用《行政强制法》及相关法律规范。

第二，权力依据不同。虽然两者的实施主体都是原行政处罚机关，但两者所拥有的“按日连续罚款”权力有所不同。在现行法律制度下，作为“行政处罚权”的“按日连续罚款”，法律并没有对所有行政处罚机关作普遍而直接的授权，所以，行政机关要实施该权力必须有具体的法律和行政法规依据；但作为“行政执行权”的“按日连续罚款”，《中华人民共和国行政处罚法》（2021）第72条已对所有的行政处罚机关作了普遍而直接的授权，任何行政处罚机关都已拥有这种加处罚款的权力，不再需要其他法律的单独授权了。

第三，针对范围不同。作为“行政处罚”的“按日连续罚款”主要是针对危害自然环境等严重的违法行为并处于违法的继续状态，而作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”可以针对当事人的任何违法行为和任何违法状态。

第四，罚款的标准和限制不同。作为“行政处罚”的“按日连续罚款”，它是以基础罚款数额为标准，并不作高额限制；但作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”，它是以基础罚款数额为基数，按3%的标准罚款，并且规定加处的罚款数不得超过基础罚款的本数。

第五，功能定位不同。虽然两者都兼有“惩戒”和“执行”的功能，但就直接的功能而言，作为“行政处罚”的“按日连续罚款”主要是为了惩罚当事人的持续违法；作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”，它的直接目的是为了迫使当事人履行一个已经生效的罚款决定（基础决定）。

目前行政法学界对于《中华人民共和国行政处罚法》（2021）第72条所规定的，作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”的定性没有异议，但对于《环境保护法》（2014）第59条及其他法律类似规定的“按日连续罚款”是否属于“行政处罚”存在分歧。笔者认为，虽然《环境保护法》及其他法律所规定的这类“按日连续罚款”也具的一定的“执行”功能，但鉴于法律表达都置于“法律责任”一章，我们应当尊重立法的原意，将它们归类于“行政处罚”为好。