![]() 提问:我国《环境保护法》第59条第1款规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。”这一“按日连续罚款”行为到底属于“行政处罚”还是“行政强制执行”? 回复:“按日连续罚款”,到底属于“行政处罚”还是属于“行政强制执行”的“行政执行罚”?这一问题很有意义:一是因为它们两者的法律特征存在接近和模糊的地方;二是因为对它们的甄别事关法律的正确适用。行政处罚主要适用《中华人民共和国行政处罚法》等法律规范,包括行政执行罚在内的行政强制执行应当适用《行政强制法》等法律规范。 就中国目前的法律制度而言,“按日连续罚款”存在于两种行为和两种制度之中,即行政处罚行为(制度)和行政强制执行(制度)。 作为“行政处罚”行为的“按日连续罚款”,系指因当事人存在违法,并且这种违法处于持续状态(继续状态),行政机关对它进行处罚并责令其纠正违法,但当事人拒不纠正其违法的,行政机关依法自责令改正的次日起,按照原罚款数额按日连续罚款的法律制度。这种行为的法律特性是: 第一,它是一种特殊的行政处罚行为,主要适用《中华人民共和国行政处罚法》和相关法律规范。 第二,它适用持续违法的当事人并且当事人被首次处罚后仍拒不纠正违法。它并不适用包括一次性违法在内的其他违法及状态。 第三,它以首次罚款数额为标准,每日处予同额罚款,直到当事人纠正违法。 第四,由于这种处罚主要针对危害自然环境等严重的持续违法,并且严厉的处罚结果会导致企业的停产或破产,因而在行政处罚的种类划分中应当作为“其他行政处罚”(《中华人民共和国行政处罚法》(2021)第9条第(六)项:“法律、行政法规规定的其他行政处罚。”)对待,所以,它必须由法律和行政法规设定,地方性法规和规章不得设定该处罚,除非法律另有授权。(如《环境保护法》(2014)第59条第3款规定:“地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。”) 这类行政处罚,以《环境保护法》(2014)第59条第1款的规定最为典型。《固体废物污染环境防治法》(2020)第119条、《水污染防治法》(2017)第95条等都准用该规定;其他如《大气污染防治法》(2018)第123条、《安全生产法》(2021)第112条和《海洋环境保护法》(2017)第73条等,都作出了同性质的规定。 作为“行政执行罚”性质的“按日连续罚款”,系指因当事人拒不缴纳行政处罚决定所规定的罚款,行政机关依法每日按罚款数额的百分之三加处罚款,加处罚款的数额不得超出罚款的数额的法律制度。这种行为的法律特性是: 第一,行政执行罚不属于行政处罚,而属于行政强制执行中的间接强制手段,属于行政强制的范畴,主要适用《行政强制法》和相关法律规范。 第二,它适用所有拒不缴纳罚款的当事人。 第三,它以当事人逾期缴纳罚款之日起每日处予3%的罚款,但是加处的罚款不得超过原罚款的数额。 第四,根据《行政强制法》(2011)第13条规定(《行政强制法》(2011)第13条规定:“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”),行政强制执行由法律设定,行政法规、地方性法规和规章无权设定。所以,作为行政执行罚的“按日连续罚款”也只能由法律设定。 我国《中华人民共和国行政处罚法》(2021) 第72条第1款 第(一)项规定:“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施: (一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款,加处罚款的数额不得超出罚款的数额……”这一规定已对这种行政执行罚(加处罚款)作了普遍而直接的授权,任何行政处罚机关都已拥有这种加处罚款的权力,不再需要其他法律的单独授权。 作为“行政处罚”的“按日连续罚款”与作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”,确有许多共同点,导致人们区分上的困惑: 一是实施主体相同。无论是作为“行政处罚”的“按日连续罚款”还是作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”,都是由原行政处罚机关实施,无须另换实施主体。 二是行为总体性质相同。在中国的行政法理和行政法制度中,无论行政处罚还是行政执行罚,总体上都属于行政行为。 三是行为形式相同。无论是作为“行政处罚”的“按日连续罚款”还是作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”,都表现为“连续性”(按日)和“财产性”(罚款)。 四是权利救济途径相同。在我国,行政行为原则上是可诉的,但也存在一些不可诉的行政行为。(《行政诉讼法》(2017)第13条第(四)项规定,法律规定由行政机关最终裁决的行政行为不可诉。)而“按日连续罚款”无论作为“行政处罚”还是“行政执行罚”,都具有可诉性。当事人对其不服的,都有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 但是,它们之间的区别也是清晰的: 第一,行为归类和法律适用不同。它们虽然在总体上都属于行政行为,但具体的归类是不同的,前者属于行政处罚行为,后者行政执行罚,属于行政强制执行行为。与此相适应,前者主要适用《中华人民共和国行政处罚法》及相关法律规范,后者主要适用《行政强制法》及相关法律规范。 第二,权力依据不同。虽然两者的实施主体都是原行政处罚机关,但两者所拥有的“按日连续罚款”权力有所不同。在现行法律制度下,作为“行政处罚权”的“按日连续罚款”,法律并没有对所有行政处罚机关作普遍而直接的授权,所以,行政机关要实施该权力必须有具体的法律和行政法规依据;但作为“行政执行权”的“按日连续罚款”,《中华人民共和国行政处罚法》(2021)第72条已对所有的行政处罚机关作了普遍而直接的授权,任何行政处罚机关都已拥有这种加处罚款的权力,不再需要其他法律的单独授权了。 第三,针对范围不同。作为“行政处罚”的“按日连续罚款”主要是针对危害自然环境等严重的违法行为并处于违法的继续状态,而作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”可以针对当事人的任何违法行为和任何违法状态。 第四,罚款的标准和限制不同。作为“行政处罚”的“按日连续罚款”,它是以基础罚款数额为标准,并不作高额限制;但作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”,它是以基础罚款数额为基数,按3%的标准罚款,并且规定加处的罚款数不得超过基础罚款的本数。 第五,功能定位不同。虽然两者都兼有“惩戒”和“执行”的功能,但就直接的功能而言,作为“行政处罚”的“按日连续罚款”主要是为了惩罚当事人的持续违法;作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”,它的直接目的是为了迫使当事人履行一个已经生效的罚款决定(基础决定)。 目前行政法学界对于《中华人民共和国行政处罚法》(2021)第72条所规定的,作为“行政执行罚”的“按日连续罚款”的定性没有异议,但对于《环境保护法》(2014)第59条及其他法律类似规定的“按日连续罚款”是否属于“行政处罚”存在分歧。笔者认为,虽然《环境保护法》及其他法律所规定的这类“按日连续罚款”也具的一定的“执行”功能,但鉴于法律表达都置于“法律责任”一章,我们应当尊重立法的原意,将它们归类于“行政处罚”为好。 |
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