“浙”自然荐读丨浅谈自然生态空间用途管制试点的浙江实践

2017年，原国土资源部会同国家发展改革委等9部门印发实施《自然生态空间用途管制办法（试行）》，同时在浙江等9省份部署开展试点工作。2018年4月，原浙江省国土资源厅出台《浙江省自然生态空间用途管制试点工作方案》，要求省内4个试点地区围绕自然资源调查、自然生态空间布局和用途确定、强化用途管控和创新管护模式等方面开展试点工作。

湖州市安吉县是“绿水青山就是金山银山”理念的发源地，杭州市临安区在生态保护红线划定、“多规合一”等工作中形成了较好的工作基础，这两个地区以完整县域形成的试点成果具有示范意义。杭州市滨江区位于杭州市中心城区范围，开展试点有益于探索城市范围内的生态空间划定方法以及城市生态空间增量提质的政策工具和实施机制。温州生态园集合湿地、农田、山体、滨海等自然生态系统于一体，且已专门成立管委会，开展试点有助于探索都市中心重要空间的划分和用途管制规则，以及管委会体制下重构转用审批流程，突出地方管理特色，拓展农业多样功能，推动农村三产融合发展。在试点工作中，浙江省坚持生态优先理念，对资源环境承载能力和国土空间开发适宜性进行了评价，探索了生态空间划定和用途管制制度，成效显著。

一、自然生态空间用途管制的浙江实践

（一）创新协调空间矛盾的规则和技术方法

在生态空间划定中，浙江省坚持生态优先理念，对资源环境承载能力和国土空间开发适宜性进行评价，充分衔接各类规划，按照生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界“三条红线”不交叉的要求，统筹划定“三条红线”和生态、农业、城镇三类空间。

针对生态保护红线和永久基本农田的重叠情况，杭州市临安区在保证生态保护红线整体连片的前提下，减少与永久基本农田的重叠。一方面，坚持生态保护红线格局整体稳定的前提下，对红线边界进行局部调整，避让红线边缘处的永久基本农田。另一方面，位于自然保护地核心区的永久基本农田予以退出，核心区外的永久基本农田，测算补划潜力后，按照生态区位重要性和地块破碎程度制定分批退出计划。

杭州市临安区还创新经济林划分方法，结合适宜性评价和生态功能评价，将坡度25度以上，生态区位重要或者较敏感的经济林归入一般生态空间，将坡度25度以下，生态区位不敏感的经济林归入一般农业空间。划入生态空间的经济林以发挥生态效益为主，严格控制规模，推行生态性经营，包括退化雷竹林改造、山核桃生态化经营、深化碳汇林业试验区建设，改善和提升其生态功能，有条件的逐步调整为生态公益林。划入农业空间的经济林以发挥生产效益为主，生态效益为辅，鼓励规模化标准化经营，推行化肥减量化生产。

（二）形成分级分类差别化的生态空间用途管制制度

浙江省按照生态空间生态功能的重要程度，进一步将生态空间细分为生态保护红线和一般生态空间，实现分级分类管控，分别制定管制规则。在生态保护红线内根据正面清单和开发强度进行管控；对一般生态空间根据负面清单和开发强度进行管控，对生态空间内生产、生活、旅游等活动限定类型和强度，明确不得进入的项目类型，引导不符合要求的用地类型逐步退出。

安吉县根据县域地形地貌特征和东南西北主导功能不同，将自然生态空间划分为生态经济综合发展片区、生态农旅混合片区、生态旅游特色片区和人居环境保障片区，分区确定用途管制准入标准。杭州市临安区根据不同的生态系统功能，将一般生态空间分为森林公园管理服务区、森林公园一般游憩区、风景名胜区一般区、河道型饮用水水源地二级保护区、农村饮用水源保护区、地质灾害高危险地区、生态林地区和一般林地区。温州生态园、杭州市滨江区也通过实行生态空间分级分区分类管控，确保了生态空间的科学合理利用。

（三）重塑生态空间用途转用审批管理流程

浙江省按照简政放权、并联审批、“多证合一”的思路，结合“最多跑一次”改革，梳理了用途转用审批流程，探索用途转用许可制度。将生态空间内用地转用分为占用、退出、转变三种类型。占用须经过严格审批，分为空间准入许可和建设占用审批两个环节。退出、转变等转用类型在符合生态优先、有利于主导功能提升的原则下可采取审核制，应加强相关方案的论证。按照“一窗收件、一表受理、平台联动、信息共享”的模式和“减事项、减材料、减时间”的要求，分别提出审批流程优化方案。

针对城镇空间和生态空间内的建设项目，杭州市临安区提出差异化要求。城镇空间内建设项目容积率控下限，不得低于1.0，以促进集约利用；生态空间内建设项目控上限，原则上不超过1.0，避免局部建设强度过大，破坏生态空间的自然风貌。

（四）实现生态空间多功能复合利用

杭州市滨江区充分利用现有规划成果，结合区域主导功能，在城市范围内创新打造生态空间。通过探索全域土地综合整治、建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发等政策工具在中心城区的集成，实现城市内用地流转，优化城市土地利用结构和“生态、生产、生活”空

间布局。在南部以白马湖为城市“绿心”，打造白马湖生态旅游片区和南部城市生态带，开展景观生态型土地综合整治，复垦后的耕地通过农业生态复合利用，发展集休闲体验、生态旅游、农耕文化为一体的特色休闲旅游，与周边山体湖泊形成“山水林田湖”的连片、优质生态空间。

温州生态园三垟湿地内的农用地兼具农业生产功能和生态景观功能，为加强生态保护，强化土地用途管制，切实解决因土地权属引发的土地管理难题，温州生态园探索对三垟湿地生态空间内的400公顷集体农用地以分批次将土地权属由集体农用地征收为国有农用地，并保持土地用途长期不变。

（五）探索生态产品价值实现与管护的有效路径

安吉县着眼绿色发展，创新“两山”转化路径。一是编制负债表，理清资源库存。结合自然资源禀赋，针对土地资源、水资源和林木资源等进行分类细化核算，尤其突出竹林、白茶等特色资源，精准编制自然资源资产负债表。通过负债表的编制完成，全面理清核算期自然资源开发、利用、保护和管理等各环节资源变化及其生态环境损坏情况，为实行领导干部自然资源资产和环境损害离任审计提供量化依据，将生态环境的保护责任切实落实到党委政府。二是创新评估方法，激发资源价值。对森林生态系统、湿地生态系统、河流湖泊生态系统的生态价值进行综合评估，不仅为自然生态空间划定提供了量化依据，还可以货币价值的形式表达生态系统的服务能力和区域分布规律，并以生态价值、资源要素集聚带动产业集中布局，实现生态资源向美丽经济转化。安吉县还创新提出了自然生态资源外部性补偿，即在拓宽筹集生态资源保护、修复、补偿资金渠道的基础上，通过增加使用主体在生态空间内或其周边进行相关建设活动的成本，减少对生态空间的活动干扰，稳定和提升生态功能。

温州生态园创新“国有企业管理国有生态用地”模式，将湿地范围内的农用地征收为国有。同时为保持农用地得到有效管护、合理利用并降低农业面源污染，委托管理主体对生态园履行包括国有农用地等自然资源资产统一管理、瓯柑等经济作物经营管理、生态保护、社会参与管理、宣传推介等职责，确保国有资产保值和增值。

《浙江省温州生态园保护管理条例》是全国第一部地方性生态保护管理法规，具有里程碑式意义。一是明确管理体制。由温州市人民政府设立温州生态园管委会，根据授权或者委托，依法行使生态园的保护、建设和管理职权。二是确保正确定位。立法定位以保护生态功能为主，合理开发、利用温州生态园的各种资源，正确处理好保护与利用的关系。三是突出地方特色。在维护国家法制统一的原则下，进一步理清与上位法的关系，突出温州生态园保护管理的特殊性，有针对性地做出规定，使条例更好地符合温州生态园保护管理的实际需要。

二、思考与建议

（一）加强与国土空间规划体系的衔接

强化生态空间用途管制与国土空间规划的协同性。充分衔接生态空间分级分类用途管制与国土空间规划用途分区、分类以及管制规则制定。生态空间既有保护生态环境的功能，也有景观功能、休闲文化功能和一定的生产功能，基于国土空间的多功能和多宜性，需要建立主导功能、兼容功能、清单准入、强度控制、建设形态等多维混合的国土空间用途管制，以更好地适应生态空间复合利用的趋势。同时，制定或修订相关行政法规、地方性法规、部门规章及地方政府规章、规范性文件等，构建全面性、系统性的国土空间规划法律体系，为建立完善生态空间用途管制提供法律法规支撑和保障。

（二）研究实践一般生态空间管控机制

一般生态空间起到生态保护红线以外“缓冲区”的作用，其结构、格局和功能表现出干预性、破碎化和复合型特征。现行政策中，生态保护红线管控严格明确，“规范管控对生态功能不造成破坏的有限人为活动”。一般生态空间管控政策较为模糊，浙江省在省级《国土空间用途管制规则（试行）》中探索一般生态空间的管制规则，对一般生态空间根据林地、水域和其他构成类型实行分类准入。但生态空间面积大、类型多样，要素管控的模式难以区分不同地域生态功能及其敏感性差异的影响，亟待探索实践从生态系统完整保护出发的管制机制。

（三）探索生态空间利用强度指标管控

随着生态空间利用活动热度持续上升，国土开发利用活动对生态功能的影响因素、机理、范围、程度等，均亟待研究并转化为实际可操作的强度控制指标管控体系。生态空间内服务设施如生态露营地、厕所、驿站、零售点、补给站、访客中心、展示中心等的建设管控规则落地，能对生态效益的提升产生立竿见影的效果。

（四）建立市场化的生态产品交易体系

通过搭建多元化的交易平台和精准化的生态产品供需对接机制，推进更多优质生态产品以便捷的渠道和方式开展交易。建立生态产品质量追溯机制，健全生态产品交易流通全过程监督体系。丰富公共性生态产品的交易渠道，开展碳排放权、碳汇权益、排污权、用能权、水权等各类生态资源权益交易。在高质量发展和绿色发展的要求下，建立以提升资源利用效益为核心的评价指标体系，充分考量自然资源利用带来的社会效益、经济效益及其对生态环境的影响，对自然资源利用的正外部性和负外部性作出客观的评价。

来源：浙江省国土空间规划研究院 安文占 柴祥君，浙江省自然资源厅 姜建明 徐浩翔等