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过度精细化治理下基层干部职业动力趋向 【摘 要】过度精细化治理是当前基层治理面临的最大困境，主要表现为治理事务考核的过密化、绩效评价的痕迹依赖、考核指标的刻板化。过度精细化治理会导致基层干部产生以下后果：“内卷化”严重，职业倦怠明显；“无意义感”显现，职业价值感不足；“工具人”泛化，职业创新动力欠缺。破解过度精细化治理，要使管理模式由汲取型向赋能型转变，绩效评价由物本型向内涵型转变，考核管理由制约型向激励型转变。 【关 键 词】基层干部；基层治理；过度精细化；职业动力 【作者简介】李琼英（1974— ），女，中共安徽省委党校（安徽行政学院）科学社会主义教研部副主任、教授、博士，研究方向为基层治理。 【基金项目】安徽省哲学社会科学规划重点项目“安徽省基层干部职业动力研究”（项目编号：AHSKZ20190012） 【中图分类号】C933 【文献标识码】A 【文章编号】1003-2606（2024）04-0104-05 当前，我国已进入新发展阶段，迈上全面建设社会主义现代化国家新征程。新发展阶段是不断推进国家治理体系和治理能力现代化的阶段，国家提出实现治理现代化的目标，不断尝试和探索新的治理方式以提高治理效能，其中最典型的是追求精准治理，推动治理行为的规范化和标准化，严格治理体系内自上而下的监督与考核。［1］精细化治理是提升基层治理效能、推进基层治理现代化的必然趋势。然而在一些地方，由于认识偏差或利益趋向，精细化治理发生了畸变，超出了正常维度，演变为处处留痕、考核扭曲的过度精细化，结果就是表面的精细化和实质的粗放化。在过度精细化治理环境下，作为治理主体的基层干部面临诸多挑战，其职业动力减退，表现为消极、被动、逃避等特征，从而影响了基层治理能力现代化的实现，这是当前亟须重视的一个现实问题。 一、过度精细化治理的表征 过度精细化治理是当前基层治理面临的最大困境，为了检验基层工作绩效以及对不同地区进行测评排名，上级部门运用一系列指标化、可视化、刻板化的方式对基层实施管理，强制基层按标准操作，结果是基层行政工作任务繁重却浮于表面，形式多于内容。这一治理模式表现形态各不相同却关联耦合，成为治而不绝的基层治理顽疾。 （一）治理事务考核的过密化 由于官僚体制下的路径依赖，基层治理事务不断扩张，来自上级各部门的大量事务和责任层层压到基层，过多的工作任务自然需要对应数量的考核管理。为了检验基层任务完成情况，上级部门相应地部署了细致且超额的检查、督查和考核，而基层干部最为无奈的则是各种“一票否决”项目，如信访、环保（秸秆禁烧）、安全生产、耕地保护、社会稳定综合治理等。大量的任务清单、责任状和考核表密集下沉，基层治理事务、治理规则和督查考核等呈现出过密化趋势［2］，检查督查观摩等过多、过滥，层层加码，随意性大，又进一步增加了基层工作量。一些部门为了避免与“减负令”相背离，假借调研、观摩、视察之名开展考核，基层负担越减越重。某些地方不仅原有负担没有减轻，反而因为上级政府设置了减负考核，又人为增加了一项考核指标。国家的政策很好，如基层减负、容错纠错机制，但真正在基层落实的时候容易走样，出现偏差，政策未能得到有效落实。 同时，在基层，权力与责任并不匹配，责任无限大，权力无限小，上级部门部署了超额的工作以及对应的检查考核，却未能赋予基层相应的权力，基层的治理压力进一步加大。权责不等，即权力小、责任大，这是压力型体制下基层政府的“体制性常态”。［3］近年来，随着各种形式的检查、督查、考核任务急剧增加，权责失衡这一结构性矛盾进一步凸显，导致基层治理陷入困局。 （二）绩效评价的痕迹依赖 过量的考核，自然无法实施全链条全方位的追踪管理，因而上级部门多数时候只能对留存资料进行细致审查，工作痕迹就成为必要物。工作留痕是一种有效的监督管理方式，有助于倒逼基层干部扎实工作，履职尽责，但部分监督部门却将该管理方式异化为以痕迹证实工作成效，缺乏过程管理，最终导致基层部门重实物呈现，用表格、文本、图片等物件美化工作成果，而对于工作实质内容却简单走流程，使工作成效打折扣。“痕迹主义”对被考核单位而言，主要表现为“虚假造痕”和“作秀抓痕”，对考核单位而言，主要表现为“事事求痕”和“单纯看痕”。［4］上级部门未能全面到基层、到现场检查各项工作落实情况，往往缺乏全流程追踪管理，亦缺乏深入群众的调查研究，多数情况下选择在办公室查看材料，以材料的精细化程度评价基层的工作实绩。因此，基层只有通过各种文字材料、报表、数据、图片、视频等呈现工作业绩，甚至不惜编造数据和文本，结果不仅要做好各项工作，而且要在这些实物资料上下很大功夫，使内涵式的工作演化为作秀式的表演。 检查留痕不仅造成极大的资源浪费，而且未能产生实际的效用。在一些地方，工作留痕还表现为要求制度上墙、活动上墙，用满墙的牌子证实工作的成效，基层工作出现了典型的物化倾向，更易滋生各种虚假歪风。随着数字技术的广泛运用，留痕管理出现了新的形式，突出表现为政务应用程序过多过滥，各个管理部门都要求基层干部下载相应的应用程序，打卡签到、积分排位、拍照转发等。有些应用程序亦过度追求留痕，异化为基层干部的“考核工具”。原有的纸质文件有所减少，但电子平台批阅文件显著上升，总量有增无减，而且材料精细化程度与考核结果直接相关，文件批阅签字的痕迹亦成为基层负责人事后被问责的证据，导致基层干部特别是主要负责人热衷于实物的包装和文件的批阅，应对成本显著上升。一些干部下乡指导工作、值班等也通过拍照方式实现工作留痕，并在手机打卡签到，不考虑工作成效如何，只是表明曾经开展了这些工作，长此以往必然造成形式主义泛滥。过度留痕已经成为困扰基层工作的主要因素。过度留痕牵涉形式和形式主义边界问题，形式应该是客观存在的，但若形式多了，要求标准高了，脱离实际了，在某种情况下，可能就会演变为形式主义。将复杂而微妙的社会事实转化为简单可操作的信息符号，往往导致大量有价值信息的流失；而用数据之间表面的相关性替代事物之间真实的因果关系，往往只能是雾里看花，并不能深入洞察事物的本质。［5］上级部门过度依赖痕迹管理，将外在的痕迹倒置为治理实效，基层想方设法用痕迹展现难以具体化的工作结果，从而陷入双重的治理困境。 （三）考核指标的刻板化 “痕迹主义”管理本就是一种刻板化的考核方式，而某些行政部门为追求工作效率和效果，把基层工作过度细化，走向了教条主义。在基层治理过程中，上级部门为了提升治理效能，刻画显性的成绩，于是设计了一系列相当精细的考核指标，目的是纠偏定向，但在现实操作中却演变为教条刻板的答题式考核，为基层工作设置标准答案，从而使基层工作陷入死板的固化模式。 上级部门设定了条条框框，要求基层对照执行，暗含着对基层工作的不信任，也把错综复杂的基层工作简单化为一套模板，忽视了不同地方发展环境的差异性，使基层面临两难困境：若完全对应模板操作则会造成工作僵化，执行困难；若自主发挥，又易逾越边界，难以通过考核。尽管管理技术和信息技术提升了日常管理绩效，也使得政府活动更加透明，但是，过于依赖理性工具对基层干部进行考核，容易忽视应有的人文关怀。指标的刻板化必然带来考核方式的教条化，与标准答案相违即意味着工作不合格，从而脱离基层的工作实际。基层干部只能无奈应付，甚至一些基层干部刻意揣测上层的指标偏好，精心编制数据、准备台账。一些上级部门设置十分荒唐却自以为精细的考核标准，无论他们是政绩使然还是出于改善群众生活环境的目的，没有经过充分调查研究的决策注定是不科学的，从而造成决策部署与现实状况存在差距，考核指标刻板化，严重脱离地方实际。在错误政绩观的作用下，上级部门希望短时间内见成效，通过考核、检查、督察强制要求基层完成指标任务，而不考虑基层工作的实际困难和老百姓的接受程度，因而加重了基层干部的负担。模板化和程序化的考核方式忽略了基层差异化的发展环境，忽略了基层干部个性化的特征，不仅难以发现真问题，还会滋生弄虚作假的不正之风。 二、过度精细化治理对基层干部职业动力的影响 过度精细化治理从宏观层面来说，抑制了基层治理效能；从微观层面来说，对基层治理主体即基层干部这一群体带来了极为不利的影响，使他们陷入了“陀螺—空转—内耗”的陷阱，如陀螺般无休止地工作，却未能带来预期的工作绩效，也未能在心理上获得满足感和成就感，从而精神内耗严重，职业动力普遍较低。 （一）“内卷化”严重，职业倦怠明显 职业倦怠与职业动力具有显著负相关性，是职业动力不足的重要原因。职业倦怠是指因过度消耗精力、力量或资源而筋疲力尽［6］，是在工作情境中极易生成的一种情绪衰竭状态。对于长期负载过重、严重“内卷”的基层干部来说，倦怠更甚。“痕迹主义”与“内卷化”之间的共生联系在治理实践中体现为“忙而无用”。［7］“痕迹主义”管理衍生出了基层干部“内卷化”的工作方式，他们从事大量机械性的、形式主义的工作，这些工作表面精细实则程序化，消耗了基层干部大量的时间和精力，却未能带来对应的成效。基层工作强度大，考察、检查多，应对时间紧、任务重，基层干部长期加班做表格、写报告、整材料已成为常态。而很多时候，上级部门未能获知基层干部面临的真实情境，或者视而不见，通过自以为高效的方式下达任务，势必会使基层干部休息时间被进一步压缩。 笔者调查发现，上级部门在周五下午布置工作，周一检查，已经成为常态，给予基层干部的缓冲时间短，无奈之下他们只能周六周日加班完成，没有休息时间，疲惫不堪，无力感加剧。无休止地加班是基层特别是乡镇工作的常态，调研中多位基层干部均表达了正常休息的诉求，其中有被访者用“无所不知、无所不能、无限责任、无比强大”来形容乡镇干部，他们的身体和心理承受着双重压力。压力既有外在科层体制下的强制性施加，亦有内在自我赋予的责任使然，基层干部工作压力越大，其职业倦怠就越严重，当他们无法进行自主行为选择、无力挣脱内外压力时，生理上的疲惫和心理上的倦怠就会同时产生，长此以往就会逐步丧失干事创业的积极性和主动性。此外，基层干部大多长期从事内容单调和千篇一律的工作，周而复始的工作模式和烦琐的工作程序也极易使其产生职业倦怠。由此可知，超负荷的治理事务、单调的工作方式和强大的科层压力是基层干部深感倦怠的主要因素，在此治理模式下，普通干部大多职业动力不强，对领导布置的工作被动应付甚至消极软抵抗，从而造成基层工作难以开展和推动。 （二）“无意义感”显现，职业价值感不足 职业价值感是职业动力的重要构成要素，做自己喜欢及擅长的事情所带来的工作上的愉悦感，抑或是在创造性开展工作过程中获得的成就感、满足感，这些都可以激发工作人员自我价值的实现。［8］当劳动者所从事的工作能够为其带来成就感时，他们就会获得心理上的满足，就会以一种积极乐观的态度对待工作，从而能够最大限度地激发自身的主体性和价值感。职业价值感注重对职业的认知程度，对自我发展的认知程度，对职业发展方向的认知程度。［9］很多时候，基层干部不仅会对职业效度进行自我评价，而且会判断所从事职业对其未来发展的影响，在此基础上衡量职业的意义。在实践中，繁重的、教条性的工作并不能使基层干部产生职业认同感，特别是当他们的职业发展遭遇瓶颈、职业流动受限时，其获得感和成就感则会明显减弱。基层工作需要基层工作者投入热情、投入感情［10］，大量简单重复的、非挑战性的、缺乏温情的工作使部分基层干部特别是一些年轻干部对职业产生怀疑和自我否定的心理，职业认同感下降，产生典型的“无意义感”。调研中多位基层干部质疑工作的实质性价值，他们看到并感知到所从事大量形式化的工作，但无法改变现状，也无法充分地释放自己的潜能，因此失落感较强，内在动力削弱。职业效能的提升需要主体价值认同，当行为者无法感知职业价值所在时，他们就难以生成有效的驱动力。对于许多新入职的年轻干部来说，他们对工作充满热情，期待挑战性的工作带来的新鲜感和成就感，当他们未能实现职业预期，而是日复一日地重复着单调繁杂的事务时，自然会对形式主义的工作充满厌倦和失望。在基层这一职业场域，由于缺乏自主选择，基层干部大部分的工作都是应对上级的监督检查，根据上级考核细则做工作汇报、整理工作记录和台账等，枯燥和教条的工作使他们内生动力和价值感严重弱化。特别是对年轻人来说，长此以往，工作激情将日渐消退，甚至一些人出现了抵触情绪，逃离基层的愿望亦更加强烈。目前在乡镇，“90后”干部流失严重，受各方面因素综合影响，很多人把乡镇作为跳板，想方设法流出基层，这对基层治理带来了极为不利的影响。 （三）“工具人”泛化，职业创新动力欠缺 创新动力是职业动力提升的重要途径，若劳动者能够拥有创新的热情和意愿，抑或是有更多的机会实现工作内容的创新创造，他们就愿意在工作中投入更多的精力。但从基层实际来看，过度精细化的治理束缚了干部的创新思维，导致基层干部的所有精力都用于如何完成工作而不是如何干好工作，只能在既定规则下完成上级交办的各项任务。长此以往，基层干部就会降低工作主动性，失去自主思考的能力，沦为“工具人”。他们被动地服从，一切按刻板的指标落实任务，如同执行机器，思维受限，行为固化，失去了自我发挥和创新的空间。 上级部门过于精细的治理束缚了基层干部的创新动能和空间。调研中多位基层干部亦表示目前的工作过于平淡，模式化的工作多，创新性的工作少，甚至某些领导为了规避风险并不鼓励创新，长此以往，必然会造成干部工作动力减弱。超量的工作和检查加上严格的监管制约了基层干部的主体能动性，强有力的上级督查令地方和基层人心惶惶，将应对督查和对上负责放在第一位，而绝对不敢真正因地制宜地结合基层实际进行治理。［1］由于上级关心支持不够、监管过度，对基层工作干预过多，现有容错纠错机制又未能得到有效落实，以及大量的考核任务、各种“一票否决”和问责，出现了“多做多错，不做不错，少做少错”的现象，很多基层干部产生了多一事不如少一事的心态，普遍缺乏安全感，工作畏首畏尾，怕出事、怕被问责，干事创业和创新动力明显下降。 另外，在过度精细化治理下，部分基层领导干部急功近利，追求能够留痕的显绩，热衷于做表面文章，而对于实质性的服务群众、创新工作方法等潜绩却缺乏耐心。上级机构过度精细化的指标设计，使基层干部更多地考虑如何按考核指标完成上级交办的各项任务并获得优秀等级，从而为晋升创造条件，或者久而久之习惯于“工具人”式的思维，依附性和惰性增强。创新不仅是非必要物，而且会带来风险。在这一治理情境下，无论是基层领导干部还是普通干部创新动力普遍较弱或不敢不愿创新，基层治理活力式微。 三、过度精细化治理的破解对策 实现基层治理现代化，必须以基层干部的职业动力为基点，消解良性治理的外部制约因素，通过基层行政管理体制改革的纵深推进，扭转过度精细化治理的倾向，从而减少行政效能的内耗现象，激发基层干部的职业动力，为基层高效治理创造条件。 （一）管理模式由汲取型向赋能型转变 在科层化运作过程中，受到压力型体制和央地关系的影响，我国基层权责利关系存在失衡现象。在汲取型管理模式下，基层被上级各行政部门施加了无限的任务和责任，却未能赋予相应的自主权和执法权，从而衍生出上层权力膨胀和基层权力收缩之间的内在张力，制约了基层干部职业动能和职业效率的提升。因此，未来在降低基层行政负担和职业压力的同时，尤为关键的是为基层赋能，从根本上摆脱现阶段普遍存在的动力不足、创新式微的基层治理困境。首先，各地应将基层减负落到实处，而非以任务扩张、责任泛化等方式来强化基层治理，着力消减形式主义事务，从而使基层干部从繁重的重复性事务中解脱出来。基层减负工作不仅要持续深入推进，而且需要各地积极探索具有针对性和可操作性的减负方案，切实履行减负任务。另外，为了防止基层减负演变为新的形式主义，还应建立完善的配套制度，如监测制度、问责制度等，对上级权力部门予以监督和制约，确保减负政策有效执行，从而保障基层干部能够拥有充足的时间和精力实现其干事创业的价值和目标。其次，还需要调整权力分配结构，在事权、财权、物权等方面向基层倾斜，改变基层权责不对等的治理格局。从中央到地方，各级政府部门均应向基层政府赋权，建立责任与权力清单，通过权力下放赋予基层干部更多的自主工作机会和创新空间，抑制上级部门对基层工作的过多干预和随意干涉，提升基层干部的创造性和创新动力。职业自主性和创造性的获得不仅能够激发基层干部的潜力和动能，而且有助于增强其对职业有效性的认同，相应生成职业价值感。 （二）绩效评价由物本型向内涵型转变 基层工作涉及领域极具复杂性，治理方式须结合治理情境和治理对象的变化而变化，为此，对基层工作的绩效评价还须从治理对象、治理成本、治理风险、治理成绩等多角度建立内涵型的评价体系，改变机械的、以物为主的痕迹依赖绩效评价方式，更加突出潜在和显在的实绩。首先，实现痕迹检查与实地观察相结合。上级职能部门应定期深入实地走访调查，遵循基层行政组织的运行规律，了解不同地区基层治理面临的特殊困境，以建立更为精准的考核评价机制；不仅要考虑统一性，还要兼顾差异性，充分认识到不同地区发展条件和承载能力的差异以及治理环境的复杂性，尽量削减标准化的评价系统，防止用程序化、刻板化的评价指标衡量不同地区、不同干部；真正从治理事务的本身把握工作质效，使绩效管理体现出人性化和柔性化，如此亦能促使基层干部不再过分追求形式的包装，从而找到工作的本原意义。其次，实现形式呈现与群众反馈相结合。基层的治理绩效不仅能够从形式和数字中得以反映，而且能从服务对象对基层特定事务的真实意见中得到体现。在绩效评价中应建立有效的群众意见反馈机制，利用恳谈会、个别访谈、调查问卷等方式广泛收集民意，将群众意见作为重要指标引入基层的绩效评价体系。再次，实现事后督查与过程管理相结合。在过程管理中应突出成本和风险评价，最后的业绩虽然光鲜，但若投入的资源过多或带来的显性和隐性的风险过高，也会抑制治理效能。在绩效评价中应将成本理念和风险指数引入其中，防止“内卷式”的人力和物资投入，重视治理行为的实际价值和长远收益。 （三）考核管理由制约型向激励型转变 目前对基层干部的考核管理多是以制约型为导向的负向激励，大量的来自上级各部门的检查督查、巡视巡察、考核评估等使基层干部随时面临被问责的风险。正向激励相对有限，造成基层干部职业动力减弱，普遍具有求稳心态，从而使治理目标发生非预期性偏移。因此，要建立科学化和规范化的绩效考核体系，破除形式主义和僵化刻板的考核方式，提升考核的效率和效用。首先，在考核指标设计方面，突出考核的导向性而非约束性，让考核指标更加精准而不是仅仅更细致。基于统一的原则和方向，设置精准和科学的考核指标，防止考核指标的套路化以及过分追求面面俱到，一定要为基层留有自主选择的操作空间，不宜用僵化指标束缚基层干部的治理行为，而是引导他们面对复杂的治理情境做出策略性行动和创新性探索。其次，在考核主体和对象方面，由单向考核调整为双向考核，既有自上而下的考核，亦有自下而上的考核，使基层干部在与上级职能部门的互动博弈中获得更多自主权和话语权。以逆向考核形成上下级相互制约关系，防止县区无限度地将大量事务推至基层并制造种类繁多、违背常理的考核任务和考核指标，以此使基层干部跳出“内卷”和空转的怪圈。再次，在考核内容方面，以需求为导向，从薪酬福利、工作环境、晋升机会等方面健全激励机制，基于物质和精神两个层面对各类基层干部实施有形和无形的激励。各地应不断创新激励方式，特别要赋予基层政府制定激励政策的自主权，准确了解不同类型基层干部面临的发展困境和主导性需求，建立差异化的激励机制，使基层干部的付出与获得形成正相关关系，使各层级、各类别的基层干部均具有更多的发展机会和上升空间，从而在多重激励中实现职业动力的提升。 参考文献： ［1］贺雪峰，田舒彦.资源下乡背景下城乡基层治理的四个命题［J］.社会科学研究，2020（6）：111-117. ［2］张新文，杜永康.过密治理与去过密化：基层治理减负的一个解释框架［J］.求实，2022（6）：47-57，109. ［3］周少来.乡镇政府体制性困局及其应对［J］.甘肃社会科学，2019（6）：33-40. ［4］代凯.基层“痕迹主义”的表现、成因及治理路径：基于公共组织绩效管理视角的分析［J］.行政与法，2019（9）：34-40. ［5］韩志明.技术治理的四重幻象：城市治理中的信息技术及其反思［J］.探索与争鸣，2019（6）：48-58，157，161. ［6］FREUDENBERGER H 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