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建国以后,我国土地制度经历了几次较大的变革,农村地域人口流动也相应呈现出不同的阶段性特征,本文主要从制度变迁的角度,分析不同阶段农村地域人口流动的特征,探讨土地制度变革对我国农村地域人口流动的影响。①总体上,建国以来我国农村地域人口流动可以分为三个阶段:第一个阶段从1949年到1978年,随着土地集中经营制度的形成,农村地域人口由初期的自由流动走向封闭。第二阶段从1978年到20世纪90年代中期,随着农村实行土地联产承包责任制,农村地域人口流动性加强,人口流动主要以单向流动为主,即从农村流向城镇。第三阶段从20世纪90年代中期至今,随着土地流转从事实存在到制度化推动,农村地域人口流动更多地表现出双向流动的特征,既有农村地域人口向城市流动,也有落后地区农村地域人口向发达地区的级差流动,并伴随少量的城市人口向农村地域的流动。 一、从流动到封闭:人民公社以前土地制度变化与农村地域人口流动 从新中国成立到人民公社制度建立,我国农村土地制度整体上经过一家一户的小农经济向土地公有集体化经营的发展历程,在土地制度变迁的影响下,农村地域人口流动则经历了从开放到封闭的发展过程。 1952年,中国历史上规模最大的土改运动顺利完成,使一家一户为生产单位的传统小农经济成为农村经营的主要模式。但是,由于种种原因中国共产党又逐渐将农业合作化作为了党的政策。1953年12月,中共中央发布了《关于发展农业生产合作社的决议》,决议肯定了我国农业合作化的道路是由互助组到初级形式的半社会主义的农业生产合作社,再到完全社会主义的高级形式的农业生产合作社。高级社的规模最初由约30个农户组成,尔后变成一个村的所有农户组成,在高级合作社中,所有的生产工具都集体化了,收入只以劳动的贡献为基础分配,并采取了工分的形式,但个体农民依然有退社自由权,这极大的阻碍了计划经济的实施。基于这一原因,中共在1958年大跃进的高潮中开始强制推行人民公社制度。从1958年8月末到11月初,仅三个月内。就有753000个集体农场被合并成24000个公社,它由12000万户农户组成,约为1958年中国总农户的99%,人民公社制度的建立――标志着土地集中经营的农村土地制度正式确立。 土地制度的变化直接影响到广大农村地域的人口流动。新中国刚刚成立到20世纪50年代中期,农民经历了一段可以自由迁徙的时间,这期间城市生活百废待兴,缺乏劳动力,大量不受土地制度制约的农民从农村流入城市去谋生。如1953年“三大改造”完成之后,国家迫切地需要大量人力投入到第一个“五年”计划中去,当时有很多大型工业企业以及矿山投入建设和开采,为此从农村招收了大量的农民进入城市、进入工业领域或者矿山。1952年全国全民所有制工业部门职工仅为510万人,而到1958年则猛增到2300多万人,这些工业部门新增的职工,绝大部分是从农村招来的。 20世纪50年代中期以后,农村向城市人口流动逐渐受到了限制,一方面由于短时间农村地域人口大规模向城市流动,伴随着“大跃进”的失败,最终使得积压在城市中的过剩人口在物资消耗和就业形势上对社会造成了巨大的压力。“三年自然灾害”使得农业全面减产,无法为过量的城市人口提供口粮,需要将进城农民遣返。另一方面,随着城镇劳动适龄人口逐年增多,城镇工业吸收农村劳动力的能力较前大减。 1958年出台的《户口管理条例》已开始限制农村人口自由迁往城市。1958年后农村地域人口向城市流动锐减除了需求减弱与政策限制以外,实际上与土地制度的由私人拥有到集体经营的转变密切相关。人民公社制度使农村土地完成了从私人经营向集体经营的转变,这一转变从制度层面彻底束缚了农民的自由流动,使国家对农村地域人口向外流动控制成为可能。人民公社制度实行“三级所有、队为基础”,土地、生产工具的集体所有以及生产生活资料的集体分配制度,使农民高度依附于公社组织,农村的单位化使农民失去自主活动的空间。与此同时,城市也实行了人民公社制度,单位制强化了农村人口与城市口的身份差异,城市中集体或国有企业由于受到身份的限制,农民即使进入城市也无法生存。由此,农村地域人口逐渐由自由流动转向封闭,农村地域人口向外流动几乎处于停顿状态。 20世纪60年代后期一直到1978年,人口也曾出现城市向农村地域流动的情形,伴随着声势浩大的“上山下乡”运动,大批城市青年响应党的号召,怀着革命的理想,到农村广阔天地接受再教育。据统计, 1970年～1976年,人口迁移的数量一直维持在大约1100万～1600万人之间,且多是由城市流入农村。不过这个一时期人口流动主要是受政治运动的影响,与农村土地制度关系不大。 二、从农村到城市:土地联产承包后农村地域人口的单向流动 从1978年以后,农村人口流动出现了一些新的特征,概括而言,主要是农村地域人口向城市集中的、持续的流动,而且随着城市化的发展,流动规模逐渐扩大且表现为单向流动特征――即人口主要从农村流向城市。据统计,从1978年到1988年,从农村向城镇转移的劳动力共1339.2万人。这一迁移的过程随着改革开放的深入和提速,规模也越来越大,流动人口从1993年的7000万增加到2003年的1.4亿,超过了全国人口总数的10%,约占农村劳动力的30%。一般认为, 1978年后农村地域人口突然提速的原因可以总结为以下几个方面。 第一,农村有庞大的剩余劳动力群体,他们需要寻找农业生产之外的就业空间。1978年,全国的农作物总播种面积为225156万亩,从事农、林、牧、副、渔业的劳动力为27488万人,平均每个劳动力负担8.198亩;到1987年,全国农作物总播种面积减少到217435万亩,而劳动力则增加到30870万人,平均每个劳动力负担的亩数下降为7.04亩。如果以1978年全国每个劳动力平均负担的亩数为标准,则1987年农村第一产业所需劳动力为26549万人,剩余4300万人左右,约占当年第一产业劳动力的14%。这还只是按照耕地和人口数量的简单计算得出的结果,如果再将生产技术和种植科技的因素考虑在内的话,农村可以转移出来的劳动力将会更多。1978年,全国总人口约为9.6亿,其中城镇人口为17245万人,占全国人口的17.9%,农村地域人口为79014万,占全国人口的82.1%。人多地少、大量的剩余劳动力是农村地域人口向城市流动的根本原因。 第二,城乡之间的差异促使大量农民进城务工。根据张兵对1980年至2005年我国城镇居民和农村居民生活水平比较分析,从1980年到1983年,城乡收入差距还在可以控制的范围内,甚至在某些年份,城乡收入差距还有所减少。但是从1984年开始,城乡收入差距开始逐年增加,而且幅度越来越大,2005年与1980年相比,城乡收入差距增长了约24倍,2003年城镇居民收入为农村居民收入的3.23倍。根据世界上一般国家的发展情况,在经济发展水平在人均GDP为800～1000美元阶段,城乡收入差距大体是2倍以内。显然,我国城乡收入差距远远高于这一国际平均的水平,达到了很严重的程度。城乡之间的高收入差距构成了农民选择进城务工的强大动因。 第三,改革开放的推行让二三产业需要大量的人力资源投入,使得农民投入到国家现代化的建设过程之中。仅以城市建筑行业为例, 1985年,全国有2069万人在城市从事建筑业,建筑业成为除农业、商业和工业之外的第四大行业,而在这个浩浩荡荡的建筑大军里面,农村劳动者有1130万人,占总数的54.62%。到1988年,农村劳动者从事建筑业的人数达到1526万,占总数的60.39%,而在新增加的458万劳动者中,来自农村的新增劳动者占了86.46%,为396万人。另外,城镇经济在国有、集体经济之外,独资、合资以及个体经济的发展发育,打破了原来单位制传统,也为农村地域人口进城务工提供了外部条件。毫无疑问,农民自身的内部需求与城市快速发展的外部需求推动了农村地域人口的大规模流动,内外部需求是农村地域人口流动的直接动力,但是农村土地制度变革才是推动人口流动的根本原因。 家庭联产承包责任制的推行打破了人民公社的桎梏,解放了农村劳动力和市场,由“乡村自治”代替了“政社合一”的人民公社治理模式,使农村地域人口有了较大的自主空间,农村剩余劳动力在上述诸因素的作用下,开始规模化向城市转移。所以,没有农村土地制度的变革,农村地域的人口向城市大规模流动几乎是不可想象的。正是由于城乡发生的一系列社会经济制度变革,使得农村地域人口流动在制度方面成为可能。 但是也应该注意到, 1978年开始的联产承包责任制,虽是农村土地制度革命性的转变,但这种改革同时也是不彻底的,主要表现为农村土地产权制度的不清晰,土地产权集体所有,农民只有土地的经营使用权,土地流转在这一时期还缺乏制度性安排。由于“村里的土地村里人人人有份”,这种与土地相关联的身份制度阻断了外来人口进入农村社区的可能,农村实际成了一个半封闭半开放系统,外来人口无论是城里人还是外村人,由于受到土地产权制度的约束,无法通过拥有土地进入农村社区。因此虽然存在大量的农村地域人口流动,但这种人口流动基本是单向的,即从农村地域流向城市,从城市流向农村或村际间的流动则较少见。 三、从单向流动到双向流动:土地流转背景下农村地域人口流动新特征 从上世纪90年代中期开始,随着土地从事实流转到政策性鼓励的转变,农村地域人口流动出现了新的趋势。1984年中共中央1号文件明确提出了鼓励土地向种田能手集中,对转出土地使用权的农户应当给予适当经济补偿的主张; 1993年的中央国务院11号文件更加明确了承包期内的土地使用权可以在农民自愿基础上依法流转;国务院在国发(1995) 7号文件中界定了使用权流转的内涵,提出在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下,经发包方同意,允许承包方在承包期内,对承包土地依法转包、转让、互换、入股,其合法权益受到法律保护。十五届三中全会重申,土地使用权的合理流转要坚持自愿有偿的原则,不得以任何理由强制农户转让。 2001年中央18号文件(《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》)除了进一步强调“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”和“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿原则”外,还对农民土地使用权的流转做出了具体的规定。《农村土地承包法》中更是以法律的形式规定了“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地经营权流转”和“承包方之间为发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产”。2008年,十七届三中全会上发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中再次对土地承包经营权加以认可。 在政策的引导下,农村的土地流转初现端倪,根据2005年对全国十七个省份土地流转情况的一项调查与最近调查的一次数据显示,在被调查的所有农户耕地中,有9.7%的耕地参与流转。土地流转的规模总体偏小,且“这些流转中几乎有一半的流转都不能被视为市场交易,因为它们的多是同村亲戚间随意的口头流转,不用支付租金”。10但长期看来,土地的大规模流转必然成为一种趋势,土地流转是农村与农业现代化的必由之路,土地流转的根本目的是为了改变农村历史以来小农经营的现状,为资本进入农村提供一个跳板,实现农业的产业化发展,并最终实现农业农村的现代化这一战略目标,彻底解决困扰我国社会经济发展的“三农问题”。 据笔者的调查,在大中城市郊区农村,在城市化快速推进之下,土地流转已经达到相当规模。以上海浦东周浦镇为例,作为一个快速城市化的城镇,目前周浦镇共有农地1726.9公顷,这些农地基本已经从农民手中流转出来。此外,在江苏省苏州市的吴江、太仓、昆山还有浙江的瑞安等地都存在类似的情形,而大规模土地流转直接推动农村地域人口流动方式的转变。 一方面,原来土地上的农民在土地流转出去以后,与土地的附着关系被改变,农民大多离开村庄从事非农产业。据对浦东周浦镇的调查，2009年底周浦共有农村人口15342户、37461人,劳动年龄内人数23620人,其中从事农业生产的只有1884人,工业17548人,建筑业944人,交通运输、仓储及邮电通信业1057人,批发零售、贸易及餐饮业2050人,其他1721人。从这些数据可以发现,真正从事农业生产的只有全部农业人口的5%,绝大多数本地农民流入到附近城镇工作。 而另一方面,随着土地流转,大量外地农民进入该地从事农业生产。据统计,周浦外地流入农村常驻人口计7080户,计18358人,劳动年龄内人数15334人,其中从事农业的有1769人,占劳动年龄内人数的11.54%,在农业示范村旗杆村外来从事农业生产的人口达到385人,北庄村310人,沈西村260人。11成了村庄中农业生产的主力军。此外,由于一些企业也可通过土地流转落户农村,一些城市人口和外来打工者随着企业也流入到村庄。周浦镇的情况说明,在土地流转的背景下,一方面农村自身人口人地附着关系弱化,大量农村地域人口流向城镇,另一方面由于土地流转,外地农民通过租种本地农民的土地进入新的村庄,村庄人口既有流进也有流出,是一种双向人口流动。本文认为,随着土地流转大规模展开,农村地域人口双向流动将成为一种新的趋势。 四、结论 人口作为一种资源要素,它的流动是一个复杂的过程,从人口流动历史过程来看,影响人口流动因素也是多方面的,既包括政治因素影响,如魏晋南北朝的北人南迁、历代的屯垦戍边以及上世纪70年代后的知识青年上山下乡;也包括经济因素影响、市场对劳动力的需求会刺激人口的流动,如改革开放以后大量农民工进城务工就是经济因素影响的结果。此外,战争、自然灾害等因素都会引起农村地域人口大规模流动。就建国以后农村地域人口流动的特点来说,政治、经济等因素对人口流动影响不可忽视,但土地制度的变迁却是影响农村地域人口流向最重要的因素。土地制度是农业制度中最根本的问题,它是农业生产、经营、收入分配和农村社会保障等制度安排的基础,农村土地制度变革直接影响农村生产经营方式和现代化进程。土地制度的变革从根本上改变了人口与土地的关系,并决定了农村地域人口流动方向,从土地制度入手,才能把握农村地域人口流动的特征与未来发展趋势。 |
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