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学术人与实践者 学术人，海纳百川，宁静致远，以理解社会； 实践者，知行合一，悟道至善，为关怀天下！ 冯川，武汉大学政治与公共管理学院副教授，武汉大学地方政治研究中心研究员。 问题的提出 国家权力向乡村社会的渗透广泛出现在近代早期欧洲民族国家的形成过程中。国家通过政权的官僚化与合理化，强化了对基层社会的控制能力，为军事和民政扩大了税源。同时，乡村社会为了反抗政权的侵入和财政的榨取而不断斗争，国家为了巩固其权力而与新的精英结为联盟。蒂利（1993）提出了“国家政权建设”的理论分析框架，该框架强调国家权力自上而下的渗透，认为乡村社会自身的性质并不重要。迈克尔·曼（1993）提出“基础性权力”这一概念，其本质是一种国家通过基础设施来渗透和集中协调市民社会活动的权力。米格代尔（1988）则将“社会控制”视为建构现代国家的必要条件，认为现代国家必须具备通过资源配置实现特定目标和管理民众日常行为的能力，也必须具备用国家规定的规则去取代人们自身的或其他社会组织规定的社会行为的能力。福山（2004）提出了国家能力的定义，即国家干净地、透明地计划、执行政策和执行法律的能力。在这样的强国家形象中，国家似乎以一种无可争议的方式与社会分离，“好像一个单独的、积极的演员在以高度集中的方式展示其在明确疆域上的统治术”。 不过，当研究者们对欧洲经验进行更加细致的考察时发现，欧洲走向现代化国家的实际变迁过程并不完全符合强国家的发展模式。因此，“国家在社会中”的概念开始取代作为“一个施行支配的必要组织”的国家实体概念。与上述带有自上而下和国家中心论特征的研究相比，这些批判更倾向于采用草根历史的研究路径，自下而上地切入“国家”与“社会”这两个分析范畴无法明确区分的日常情境。这些研究将国家与社会设定为独立且对立的实体的国家—社会关系范式。在国家与社会的日常性相互牵缠中，国家形象转变为社会抵抗的对象或被社会利用的对象，社会变成了“反对派”的同义语。被社会所俘获的国家形象同样出现在大量的有关第三世界地区的经验研究中。这些研究表明，由于地方政府对政策的暗中破坏以及群众对个人利益的追逐，国家控制并不总是全面的或集中的，有时似乎是有限的和薄弱的。 “国家政权建设”的研究视角最先发现了现代国家的特质，强调现代国家的自主性。“国家在社会中”的研究视角则试图“分解'国家’和'社会’这样的笨拙概念”，以呈现国家在社会日常生活中的不同样态。前者倾向于呈现千篇一律的强国家形象，后者则往往呈现千篇一律的弱国家形象。这两类视角都容易简化甚至忽略国家能力在空间层面的复杂性。 事实上，社会中的国家能力形象不是均质的。体制意义上的强国家在不同的区域既可能呈现出强国家的形象，也可能呈现出弱国家的形象。Ching-lien Huang（1983）和刘志伟（2010）揭示了中国明清时期里甲制实施过程中所表现出的地域特点和多样性。Kung-chuan Hsiao（1960）指出，这种“变异”包括对国家所颁行的制度的添加、削减、替代。陈苏镇（2020）从地方对国家能力的适应性角度考察中国古代郡县体制对各地治理支配力的区域差异。Jereｍy Brown和Ｍatthew Johnson（2015）指出，中国在20世纪50～70年代，没有一个铁板一块的中国社会，也没有一个单一的中国国家。这些研究表明，与其将国家理解成一个富有统治力的、经过整合的、自主的观念性实体，不如将国家理解成国家人员与国家机构的工作实践本身。 在已有研究的基础上，笔者运用当代中国的经验证据，为深入解释“为什么体制意义上的强国家在不同区域的社会中却表现出国家能力形象的差异性”这一问题提供新的分析思路。本文采用“国家—基层行政主体—基层社会”的分析框架，将基层行政主体的承接性作为解释上述问题的关键。在中国多层级行政体系中，基层行政主体包括县、乡、村三个层级。基层行政主体是联结央地关系以及国家与社会关系的中间结构和政治节点，既需要向上负责，又要与基层社会互动。基层行政主体对体制性强国家的适应方式的区域差异是造成国家能力形象出现区域差异的直接原因。 本文重新定义了国家能力形象的二重性，在体制性的国家形象之外，将作为基层行政主体对强国家的适应行为和治理实践结果的“国家”定义为国家的社会镜像，而基层行政主体是国家社会镜像的载体。本文运用区域比较方法，呈现基层行政主体对体制性强国家的不同适应方式，并在此基础上对适应方式之区域差异的生成机制进行分析。笔者认为，国家的体制形象与社会镜像未必重合，融入民众日常生活的“社会中的国家”与被自上而下的行政意志所支配的“国家中的社会”二者中的某一方为压倒性的强或弱，都将不利于基层治理有效性的提升。 作为强国家的中国：一个体制形象 所谓体制，是指政府部门之间、各级政府之间进行权力配置、划分行政职能的整体关系架构，主要包括职能配置和机构设置两个部分。体制是在静态和规范的意义上对国家权力结构的普遍性约束和规范性表达。从国家政权建设的视角看，强国家的体制形象表现为中央政府对基层社会具有制度性的高度控制权。根据中国治理史研究，中国自秦朝设置郡县制管理统一的巨型国家开始，就已呈现出强国家的体制形象。承载强国家这个体制形象的制度模式被称为“郡县国家模式”，其本质是一种严密组织基层社会民众的体制，而不是一种“皇权不下县”的制度。熊万胜（2022）指出，郡县国家模式在历史发展中存在形变。经过秦汉时期“郡县制儒家化”、唐宋时期郡县国家模式复合城邑国家模式的“郡县制体系化”以及明清时期“集权的简约治理”的形成，国家的体制形象表现出由强转弱的演变趋势。而晚清以来的治理史则体现出对此前国家体制形象演变趋势的翻转，国家的控制意志重返基层社会。 新中国延伸了国家治理的深度和广度，并史无前例地扩展了官僚组织的规模和复杂性，形成了国家几乎垄断包括物质财富和信息资源在内的全部重要资源的“总体性支配”格局。根据中国共产党在根据地时期所形成的“一元化领导”传统，中国特色的全能政治强调在地方由党委独揽大权，使党内关系成为政府间关系的中轴，形成中央领导和控制全国、地方维护国家统一和中央权威的强国家体制。改革开放以前，国家试图通过建立在全能主义国家的社会经济结构和意识形态之上的群众动员，以国家权力“一竿子插到底”的方式全面改造基层社会。改革开放以来，虽然20世纪80年代实行的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定作为科层行政体系末端组织的乡镇政府与作为村民自治组织的村委会之间在法律上并不是行政性的上下级和直接的领导关系，而是指导关系，但是，在体制的实际运行中，乡镇政府仍然作为国家的代表对村委会的人事、财务和事务拥有高度的干预能力和控制能力。 党的十八大以来，中国作为强国家的体制形象主要从四个方面得到了体制性支撑。一是党政科层体制。党的十八大以来，中央大力加强党的组织建设，推动从严治党向基层延伸。以党领政的强大政治性动员力大幅提升了地方对中央决策部署的执行力。二是国家主导型财政体制。在中国的财政体制中，中央主导对地方财政权的下放与上收。自实行分税制以来，在中央对地方财政的汲取能力不断提升的同时，中央对地方的转移支付力度也大幅增加，这意味着国家在资源再分配方面的能力有所提升。三是府际条块体制。所谓“条块体制”，就是以层级制和职能制相结合为基础，按照上下对口和“合并同类项”的原则建立起来的从中央到地方各个层级的政府大体“同构”的政府组织和管理模式。党的十八大以来，权力向上集中的“条强块弱”局面明显增强。四是监督检查体制。为了规范地方权力的运行，抑制地方治理中乱作为、不作为现象的发生，中央将从严治党向基层延伸，深入推进作风建设，在加强监督基层小微权力的同时，将治腐与治庸并举。通过监察系统的垂直化管理、纪委系统的半垂直化管理以及中央政府部委办局的监督职能向地方政府治理过程的深度介入，国家权力中的检查验收权和监督问责权的序列优先性大幅提升。以上述体制基础为依托，技术治理的赋能增权作用进一步强化了中国作为强国家的体制形象。这是因为大数据等信息技术作为一种治理手段提高了体制内的信息传输效率，强化了中央政府凭借体制通道向下清晰识别和精准控制基层的人、财、物的能力。 中国作为强国家的体制形象的历史延续是客观形势使然。首先，由于内部自发性的凝聚力不高，中国客观上需要一个强有力的权力中心。其次，作为一个发展不平衡的大国，中国要在政治、文化和社会生活等各个方面的不平衡中维持统一，中央政府必须拥有足够的能量和权威，并利用适宜的机制实现对地方的有效控制。在中央高度集权的模式下，中国作为强国家的体制形象具有一统性。然而，中央政府虽然在名义上高度集权，但中央的绝大多数决策要依靠基层行政主体来执行。而中央一旦授权基层行政主体实施其政策，便部分地放弃了对政策实施的控制权。然而，基层行政主体并不是中央政策的机械执行者，他们有着自身的目标、信息和权力。因此，虽然中央政府处于较强的实力地位，但这并不意味着中央政府可以随心所欲地把自身的意志强加于基层社会。在这种情况下，政策虽然有可能会按中央的意图来实施，但也可能会被延误和变形，乃至政策根本未能实施的例子也屡见不鲜。 适应的差异性：一个调查发现 在中国，各基层行政主体在遭遇体制性强国家自上而下的强大作用力时展现出差异甚大的适应方式。笔者及所在研究团队于2020～2022年在广东省东部、河南省南部以及浙江省南部的多个乡镇开展了田野调查。以调研经验为依据，本文将中国农村基层行政主体对体制性强国家的适应机制划分为反噬式适应、亢奋式适应和协商式适应三种类型（见表1）。
反噬式适应 反噬式适应是指基层行政运作逻辑不但没有被自上而下的国家政治强力所改造，反而通过基层社会的简约治理结构自下而上地稀释了体制性强国家向下渗透和扩张的体制势能和政策执行力度。乡镇对村级行政主体并没有严格的考核体系，只在每年年终对各村工作进行排名，排名情况一般不向社会公布。乡镇对排名靠前的村庄给予数额不多的奖励，对排名靠后的村庄没有明确的惩罚。只要村干部执行各项任务能够基本达标，乡镇对村庄一般不会过于苛责。村级行政主体在镇村关系中具有更多的主动权和转换空间，乡镇级行政主体在政策推行工作中则受到更多自下而上的限制。 基层反噬式适应体制性强国家的突出特征是行政自主权的向下集中，呈现出行政发包制下行政相对分散的治理结构。笔者在粤东地区调研时发现了较多基层反噬式适应强国家的经验案例，主要包括三个基层治理场景。 第一个场景是基层治理规范化、职业化的变通执行反噬了体制性强国家在农村基层的治理意志。村级行政主体对体制性强国家的诉求既非完全置之不理，也未严格落实，而是采取了策略主义的变通方式对强国家的要求进行回应。比如，Z镇的村级组织运行逻辑仍然遵循简约治理原则。坐班制在实际运作中转换为轮流值班制，并且不会面临来自于上级的严格检查和考核。 第二个场景是技术治理与简约治理的耦合反噬了信息技术服务于治理现代化的过程控制与精细监督的效果。Z镇的村干部通过充分利用远程会议系统减少跑乡镇的次数和时间消耗。村干部可以利用自己在田间地头干活的空闲时间，在小程序上随时填写电子表格以完成汇报工作。由于村干部更加在意村庄社会的舆论评价，因此在乡镇大会上的表态发言往往用三两句话应付了事，还会选择无视微信群里的排名和批评。 第三个场景是互予方便的干群互保场景反噬了国家直接借助基层干部推动行政工作的强制性。只要代表体制性强国家的上级部门不下场检查，基层干部就不会过多地干预村民生活。而村民也会为基层干部考虑，以“不给他们添麻烦”的心态配合基层干部完成最低限度的政策执行任务。基层干部与村民之间形成了相互保护的默契。粤东地区处于环珠三角贫困村分布带。然而，由于基层行政主体对体制性强国家的反噬式适应，广东省东部基层行政主体在精准扶贫时期的脱贫攻坚负担向来不重，这种状态一直维持到全面推进乡村振兴时期。相较于具有清晰底线标准的脱贫攻坚，虽然乡村振兴提出了20字总方针（即产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕），但并没有出台相应的操作标准。反噬性适应逻辑使基层干部放大了乡村振兴战略的模糊性，在“县乡很迷茫，县直部门无法给乡镇以指导，因为县直部门也不知道要怎样做”（YXY20220719）的环境下，继续保持基层社会的简约治理状态。 亢奋式适应 亢奋式适应是指基层行政主体以“有过之而无不及”的姿态积极迎合体制性强国家自上而下的权力控制和治理任务，主动放弃与上级政府的任何的讨价还价空间，在刚性化的县域治理体系下主动执行政策、动员基层干部。在中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标后，整个治理体系在亢奋式适应强国家的逻辑引导下开始自动进入纵向权力结构调整时期。中央政府向上集中行政权的目的是自上而下地推动基层治理规范体系的建立。体制性强国家这一目标通常可以在采取亢奋式适应方式的基层得到强有力的落实。 亢奋式适应的典型表现是基层干部在考核评比、巡视督查和多个部门强化要求的不断刺激下被高强度地动员起来，产生基层体制过热的现象。所谓“基层体制过热”的典型表现就是镇村干部工作的繁忙。乡镇一级几乎没有任何一个部门和人员是清闲的，一项工作还未结束就又要迎接上级安排的新工作，加班成了常态；村一级则需要承接乡镇几十个“口”布置下来的诸多工作。基层体制持续过热的主要原因包括两个方面：一是上级部门安排的工作，二是上级对这些工作落实情况的检查监督和评比排名。这两个方面共同促成了部门工作在基层的中心化，基层工作人员的几乎所有的时间和精力都被这些中心化的工作所消耗。 通过在豫南调研发现，当地的乡村治理工作繁多，“5＋2”“白＋黑”的超负荷工作状态是乡村干部的工作常态。河南省南部属于贫困发生率高于5.89％的高度贫困区。只要基层的人力、财力、物力能够服务于迎合强国家的治理意志，就会被基层治理主体立即调用。Q县S镇的镇长介绍道：“2018年是我们脱贫攻坚期间动员强度最大的一年。村支书和驻村第一书记每天早上5点起床，6点赶到乡镇，7点参加调度会，这就跟打仗一样，所有的人和资源都动起来了。开完会后，我们这里就要整理各种档案材料，晚上还要到贫困户家里进行检查应答训练。在这期间，这里的干部几乎没有在晚上12点之前睡过觉。”（CＸＤ20201219） 在乡镇的强动员下，村级组织变为乡镇政府设在村庄的一级办事机构，村干部成为乡镇的办事员。从乡镇的一把手到乡镇的普通干部再到村干部，他们的工作态度总体上都表现积极。我们在访谈中听不到乡镇干部太多的抱怨，相反却能感受到他们在工作中有着一股热火朝天的亢奋情绪。国家借由脱贫攻坚自上而下地推动纵向权力结构的调整，甚至使高度动员模式延续到了后续的乡村振兴时期，基层干部“还没缓口气，就又开始备战乡村振兴”（XHR20201222）。 协商式适应 协商式适应是指代表强国家意志的乡镇政府与代表基层社会意志的村级组织能够在互动中达成两种意志的平衡，使基层得以在张弛有度的韧性空间中适应强国家的治理需求。 笔者在浙南调研时发现了较多的基层协商式适应强国家的经验案例。当地农村的常住居民人均可支配收入连续位居全国省区之首，而浙江省在扶贫工作中一直承担着“领跑”全国、为全国提供“浙江样本”的政治任务。2012年浙江省确立的省级扶贫标准比国家标准的2300元高出整整一倍，并且浙江省还提出了“农民脱贫不能囿于解决温饱问题，更需激发创富能力”的高标准脱贫目标。为了达成目标，浙江省在精准扶贫工作中加大了对基层行政主体高强度动员的政治压力。即便如此，当地村干部却不太忙，工作压力也不太大，每周轮流值班半天即可，还可兼顾自己的副业。这是因为，当地基层治理存在能够勾连强国家意志和基层社会意志的中间机制，即联村干部机制。 一方面，联村干部需要下村将乡镇各条线的政策文件传达给村干部，将乡镇的中心工作输入村庄治理过程；另一方面，联村干部需要在接触群众、做群众工作的同时，将村庄社会的项目需求和治理难题反映到乡镇一级，以提升乡镇工作对村庄社会的回应性。联村干部主动成为村庄中常规性政务的执行力量，守住强国家力量下沉的行政事务边界，积极承担政务的执行主体责任，只要求村干部发挥底线式的协助和配合作用。联村干部不会对村务进行严格的绩效考核，村干部只需保证村庄社会“不出事”即可。此外，乡镇的领导班子成员和中层干部在相当长的一段时间内会比较固定地分包几个村或联系一个村。如此一来，联村干部与村干部、村民之间就具备了较高的熟悉度。联村干部并没有改变村级治理的自治属性，村干部也并没有因联村干部的下派而被国家的正式行政体制所吸纳，沦为强国家下沉的“一条腿”。Y县C镇联村干部说：“我们至少每周二上午都要下村，在村里召开联合办公会。我们下村，既代表乡镇政府，又需要充分展现我们个人的能力和特点，还挺锻炼人的。我们要结合国家大政方针，还有乡镇政府的要求，综合考虑乡村治理的方向。村干部和我们不一样，他们主要从村庄内生需求的角度确定村庄社会的发展方向。我们就会和村干部一起，协商村级治理的总体方向和目标。”（WQL20210812） 正是由于基层采取的是对体制性强国家的协商式适应方式，浙江省的基层治理普遍没有经历精准扶贫带来的体制重塑。基层动员的适中强度也自然延续到乡村振兴战略的实施过程中。 社会基础的区域差异：一个解释路径 上文重点阐述了基层行政主体适应体制性强国家的方式差异。下文从社会基础的区域差异视角解释这种差异产生的原因。 统合化社会：反噬式适应的社会基础 基层行政主体对体制性强国家反噬式适应的社会基础是统合化社会。统合化社会高度的整合度来自于村庄高度一体化的社会认同结构。以笔者调查的广东省东部三个乡镇的农村社会为例，当地农民的认同普遍表现为“家庭—房头—片（自然村）—行政村”的圈层结构。从治理方式看，行政的实践展开过程明显依附于基层社会的圈层认同结构，因此自治对行政构成了反噬。 首先，村级行政未能再造基层社会封闭的利益秩序，甚至行政主体不得不一次次地放弃再造基层社会利益秩序的窗口期。在粤东Z镇Z村，村民凝结在土地使用权上的祖业观并没有被20世纪50年代集体所有制的建立所冲散。集体所有制尊重长久以来的基层社会利益秩序，分田到户仍是按照与村民祖业意识相一致的空间坐落来分配土地的。20世纪80年代的土地规划仍是在祖业意识的框架下进行的，行政主体为了维持社会稳定而不敢突破固有的宗族利益秩序。 其次，乡镇政府对村干部的激励机制不得不依附于村干部在圈层认同结构中的位置。对于Z村的村干部而言，这种激励机制不是指向离土、升迁和个人发展的政治性激励，而是与村民的社会性监督和对村民需求的社会性回应相联结的面子激励；这种激励机制不是指向职业化和正式行政化的经济性激励，而是与在地化的家庭生产生活相联结的兼业激励；这种激励机制不是指向排斥、分流和挤压的竞争性激励，而是与团结、整合和保护相联结的情感激励。 再次，乡镇政府对村干部的选用不得不依附于圈层认同结构。村支书的人事权表面上由乡镇掌管，但实际上乡镇需要将村民所公认的有公心且有能力为村庄带来发展的人选为村支书。Z村现任村支书是做茶叶生意的经济能人，他在当村支书之初月工资只有1100元，在当村支书之后“也没有哪个领导多买你几盒茶”，所以村支书基本上是凭借“公心”在做事。因为村支书的产业、利益、生活在村，他了解每个认同圈层的村民需求，加之有能力垫钱，所以自然地就走到了圈层认同结构的节点位置。乡镇对村支书的选用是对统合化社会圈层认同结构的节点位置的国家化认证。 基层治理对圈层认同结构的依附性使村一级在镇村关系中具有更多的主动权和更大的转换空间，使镇一级在政策推行工作中面临更多自下而上的限制。Z村村支书说：“这里是种茶区，但是全镇都要实行耕地红线规划，村民不得不挖掉茶叶种水稻，意见特别大。我虽然身为村干部，我自己本来也不同意。乡镇来跟我谈，我就争取不在我们这里画红线。如果争取没有用，他们（乡镇干部）来我也不理。”（LYB20220714）结果，耕地红线基本划在了平原地区的农村，而Z村的红线规划却迟迟没有实施，乡镇也并没有强制推行该政策。乡镇在镇村关系上相对克制的政府行为进一步向上延伸至县乡关系层面，表现为县级政府的相对克制，为乡镇工作因地制宜地留出了空间。Z镇党委书记“不求发展，只求维持”的意志表现强烈，他在访谈中反复表示：“这里不可能发展了”，“不要想着怎么发展，只要把每个村的环境卫生搞好就好了”，“县委书记说，只要把社会面的稳定维持好，百姓收入高一点，就是你的成绩”。（XCS20220718） 寡头化社会：亢奋式适应的社会基础 基层行政主体对体制性强国家亢奋式适应的社会基础是寡头化社会。寡头化社会通常是由分裂型的小亲族社会转变而成的。在小亲族村庄，村民一般以五服以内的血缘关系为基础，形成了若干相互竞争的小亲族集团。村内各股小亲族势力尤其是强势小亲族势力能否在村庄中形成相对平衡的权力结构，决定了村庄政治的稳定性。一旦某个小亲族在村庄权力竞争和村庄社会竞争中占据绝对优势，村庄中的权力平衡结构就会被打破，进而形成“强人治村”的寡头化格局。 比如，在河南省南部S镇C村，村支书自1992年上任以来在任三十余年，两委干部结构较为稳定，村庄社会形成了“一姓独大、多姓联合”的利益联盟。出身大姓的村干部垄断了村内河滩的挖沙权和挖沙利益，并以此在村委班子内部构筑起依附于其本人的纵向支配体系。村支书开沙场，村主任跑运输，两人联手垄断过路权，向经过C村的运输车辆收过路费。因此，与村干部交好的村民获利颇丰，村支书的弟弟以及同一家族的叔伯兄弟也发财了。通过在发展党员和分配劳动机会等方面优亲厚友，用输送利益的方式安抚反对者，强人村干部广泛地扩大了“自己人”的队伍。大姓强人主导的利益分配格局消解了村庄的公共规则，导致公共规则私人化。在“胳膊拧不过大腿”的观念下，大姓强人制定的资源分配规则被所有村民主动或被动地接受。在强人干部的压制下，当地村民并不会在明处反抗，而只是在日常“拉呱”的秘密言说中释放他们的“积气”。由此，村庄治理结构总体上仍呈现稳定的样态。 寡头化的村庄社会基础之所以生产出基层行政主体对体制性强国家的亢奋式适应，原因在于两个方面。一方面，乡镇政府与村级组织之间早已围绕大姓强人的资源动员能力形成了紧密结合的“乡村利益联盟”。“让这些'强人’落实政策任务，肯定遇到的阻力最小，完成效率最高。强人当干部，村庄权力运行会有不规范，甚至他们会垄断村庄利益。但是我们一般是'睁一只眼、闭一只眼’。其实，他们也知道我们手里有权力监督他们，要是不配合，他们的既得利益很有可能就被我们给清算掉。所以他们也要获得我们的支持。怎么获得？那就是接受我们的调度、考核和工作安排。考核再严、中心工作再多，你（村干部）也得主动配合完成。”（CXD20201219）另一方面，乡镇干部特别是其中的事业编干部与村干部同样都生长于本乡本土，他们共享着同一套社会价值文化体系。虽然在寡头化社会中小亲族之间的权力均衡被打破了，但是小亲族社会的攀比风气却依然存在。当地基层社会中的攀比观念自然而然地传递到了生活在同一个文化场域中的强人干部和乡镇干部身上。“我们这里老百姓经常说'比着’。比如说，父母比着给儿子在县城买房，比着支付高彩礼，兄弟之间比着给父母尽孝或者不尽孝，村民们比着拉高酒席的标准，婆婆也会比着各自儿媳的好。我们在工作中也会相互'比着’，特别是和其他镇'比着’。所以，我们特别看重考核排名，我们积极行动就是为了比别人强。抗拒排名，或者不屑于排名结果？根本不可能。”（ZTC20201221） 派性化社会：协商式适应的社会基础 基层行政主体对体制性强国家协商式适应的社会基础是派性化社会。派性化社会的首要特征是社会被社会成员的分派现象所割裂。一般而言，社会成员所分的不同派性都以特定的村庄精英为依托，在利益密集的背景下因选举而激化，并由精英群体对普通村民的带动而形成派性之间的边界。与寡头化社会中的强人只顾及对利益的私人独占不同，派性的领导者通常需要顾及利益在本派内部的共享性，因为派性实际上是一种利益联盟。派性化社会的形成与本地的资源禀赋、血缘关系结构和社会阶层分化程度等都有一定的关系。 在浙江省南部S镇Ｊ村，当地密集的资源利益产生于大规模的征地开发过程中。村干部拥有对青苗补偿款和开发工程款的剩余索取权，巨大的利益刺激着村庄围绕选举而展开激烈的派性斗争。村庄社会在经济分化的基础上形成了村庄政治分层结构，经济精英群体分享了村庄权力。派性的领导者竭力将那些有影响力的村民纳入自己的派别，以至于那些有影响力的经济精英基于人情和利益关系而不得不站队。在派性成员的“铁票”之外，是来自于村庄下层村民的“中间选票”。下层村民的经济收入不高，社会活动较少，他们与各派性成员之间没有紧密的朋友或血缘关系，因此需要派性成员花费大量的人力和财力争取选票。 派性化社会之所以会生产出基层行政主体对体制性强国家的协商式适应，主要原因可归纳为两点。其一，村内各方势力一直孕育着协商性治理的社会结构，乡镇需要通过下派联村干部，以协商的方式协调各方势力、平衡村内的政治关系。“我们这里的农村是有派性的，搞得不好村支书和村主任就成了'死对头’。为了解决这个问题，我们已经借村委换届推行了书记主任'一肩挑’。现在，一件事的决策在村一级不会产生冲突。但是，派性还存在啊，这件事如果要执行下去，还是得经过各派的协商，我们派联村干部去主持公道，不然的话村里肯定闹成一锅粥。”（LP20210809）其二，为了吸纳富人当村干部，乡镇政府不得不以协商的姿态维持村级组织的简约治理状态，使村干部既有时间照顾自身产业的发展，又能为社会公共利益作贡献。“我们浙江的乡村工业化基本都是以民营经济为主体，集体经济其实不怎么发达。我们也要发展经济啊。怎么办？选一些富人来当村支书。他们有他们的经济资源，有他们的社会关系。他们把这些资源带过来，服务于我们这里的发展。可是，他们毕竟是老板，产业是第一位的。如果我们让他们做很多行政的事情，占用了他们过多的时间，那谁还愿意来当村干部？我们只有通过联村干部和他们协商，看看彼此的底线在哪里。”（FWH20210817） 体制性强国家的社会镜像：重新理解国家能力形象的二重性 国家能力形象的二重性与治理有效性 在体制性强国家自上而下一元化的渗透下，以统合化社会为基础的基层行政主体将强国家反噬为弱国家；以寡头化社会为基础的基层行政主体在亢奋中将强国家放大为超强国家；以派性化社会为基础的基层行政主体在协商中将强国家柔化为次强国家（见表2）。实际上，基层行政主体构成了自上而下的压力型强国家体制与基层社会之间的中间结构，而最终决定这一中间结构如何反射强国家的体制形象的重要因素是基层社会基础的差异。
从调研情况看，体制性强国家在社会镜像中呈现为弱国家，对于基层治理的影响具有两面性，即积极意义和负面影响。积极意义包括三个方面。其一，缓和了社会与国家的直接对撞，向下负责的干群关系减少了信访维稳压力；其二，在可能导致与民争利后果的国家政策的执行过程中，保护民众的实际利益；其三，保留了基层组织的自主空间，维持基层社会的低成本且具有能动性和灵活性的简约治理状态。负面影响包括三个方面。其一，以提升民生福祉为目的的资源分配型国家政策得不到基层行政主体的积极执行，大幅削弱了体制性强国家回应基层社会现实需求的能力；其二，对强国家意志的反噬有可能会弱化中央整体统筹调控的力度，导致地方社会在应急管理等方面出现失控的风险；其三，造成国家政权建设流于形式，影响民众对国家认同的提升。 体制性强国家在社会镜像中呈现为超强国家，这至少表明国家打通了控制基层治理行为的体制通道，保证了国家政策在基层社会的执行效度。然而，体制性强国家对社会的全面下沉仍然未能打破原有的具有排斥性或低组织度的社会结构，相反可能会构成对原有社会结构的强化，因为原有的社会结构恰恰是其之所以能够顺利下沉的前置条件。如此一来，便会产生两方面不可忽视的治理风险。其一，“麻木”成为基层治理主体的普遍工作状态。所谓“麻木”，是一种对于执行政策的必要性和可能性既不反思也不议论更不反对以及对政策的适应性和村庄社会的具体场景丧失痛痒知觉的无感状态。基层治理简化为文件执行，基层治理主体成了被高度动员起来的国家政策执行机器。其二，对上依附强化了治理悬浮的风险。基层治理主体的主动性只是为了服务于自上而下的国家政策的落地，而并非回应基层社会的迫切需求。这将制造出消耗甚至浪费了大量的国家资源却又无法有效对接基层社会真实治理需求的形式主义治理过程和政策景观。 相比之下，体制性强国家在社会镜像中呈现为次强国家是因为基层治理主体在体制性强国家与基层社会之间构筑起协商空间，这是体制性强国家与基层社会在互动中相互妥协的结果。在基层治理主体对体制性强国家进行协商式适应的过程中，一方面，体制性国家会充分发挥其主体性，积极进行治理机制层面的探索，如重新配置行政体制内的人力资源，使其作用得到充分发挥；另一方面，村民自治制度会被激活，进而有效运转起来。这意味着基层治理主体的作用使体制性强国家为基层社会留下了足够的自主动员空间，不是用考核来压缩基层社会的动员空间，而是更多地借助本土资源和地方性知识使基层的自主动员空间生长起来。体制性强国家的注意力配置过度集中在基层治理领域，未必能够产生治理成效。相反，体制性强国家给予基层行政主体更多的自我调适和多方磨合的空间，基层治理可能会产生良好的治理效果。 重思国家能力形象二重性的理论意义 20世纪60年代以来，关于第三世界国家的许多研究文献关注到了国家能力形象的二重性问题，即同一个国家可能既是强国家也是弱国家。一方面，国家的自主性相当强大，体现出“政府如果打算处理就肯定可以正确处理事务”的全能性；另一方面，国家无能的表现始终若隐若现。在这些文献中，国家能力形象的二重性产生于国家与社会围绕对规则制定权的争夺而产生的对抗性。在体制性国家和基层社会对规则的控制方面，既有研究的一个共同之处在于，将国家规则与社会规则的关系视为二元对立，并将国家规则视为“通过法律法规在一个既定的领土上强迫推行一套单一的、法定的、有效的且已被各个国家机构所认可的行为准则”。因此，体制性国家与基层社会必然会在对规则的定义上形成互不相让的两套话语，并在实践中形成零和博弈的竞争关系。同样，在对目标的控制方面，既有研究具有将体制性国家所追求的目标与基层社会所追求的目标以二元对立的设定来看待的倾向。在二元对立关系中，体制性国家的目标实现与基层社会的目标实现必然是零和博弈的竞争关系，即或者体制性国家的目标覆盖了基层社会的目标，或者基层社会的目标成功地阻止了体制性国家目标的实现。 本文发现，体制性国家与基层社会并不一定处于二元对立状态。首先，体制性国家的目标并不一定与基层社会的目标对立，而是在大方向上吸纳和同化了社会目标，同时在一条自上而下的目标主线附近允许各地、各领域的基层行政主体在不同的方向上偏移。其次，政权在谋求国家能力向基层社会渗透的同时，基本不会试图以一套单一的、程式化的固定规则代替社会本土规则，而是注重对社会本土规则的借用。再次，中央政府对于基层社会的事务具有最终决定权，基层社会的自治权具有委托性质。即使基层行政主体对体制性国家采取反噬式适应的行为方式，也并不意味着体制性国家对基层社会的失控，因为基层行政主体仍然需要完成体制性国家制定的目标任务，虽然任务的完成方式可能是消极的、象征性的、带有形式主义色彩的。 正是由于在规则和目标上不存在体制性国家与基层社会的根本对立以及地方性权力的国家授权性质，因此，对于以中国为代表的开发主义国家而言，决定其在政治实践中是强国家还是弱国家的关键不在于基层社会反抗力量的强弱，而是基层行政主体对体制性强国家的适应方式。基层社会的区域差异所造成的体制性强国家社会镜像的差异性使具有高度一统性的体制性强国家在基层治理层面表现为超强国家、次强国家和弱国家的复杂“拼图”。在对这一类具有较大地域差异和较多行政层级的国家进行研究时，需要将基层行政主体的行为作为重点的观察和分析对象。基层行政主体的行为策略决定了体制性国家与基层社会的关系状态。这个中间结构将直接决定“社会中的国家”与“国家中的社会”能否达成某种平衡。而这种平衡能否达成将影响到国家意志与社会意志能否形成合力，关系到公共政策能否获得基层民众的主动接应。 因此，本文将国家能力形象的二重性重新定义为国家的体制形象和国家的社会镜像，后者是基层行政主体对国家的体制形象的反射。国家的社会镜像既可能与国家的体制形象重合，也可能与国家的体制形象相异，这取决于具有区域差异的基层社会基础。虽然各地基层行政主体都面对着具有高度一统性的强国家的体制性运作，但是基层行政主体对于体制性强国家的适应和接应表现出差异性。在行政体制方面，行政权的向上集中并不一定意味着国家对基层治理和基层社会的全面改造、动员和渗透。 体制性强国家所面对的不同区域自下而上的社会内生因素存在着巨大差异。从作为中国基层行政主体的县乡村关系看，由于村级组织在制度上具有自治属性，村干部原则上不是公务员，他们可以用“撂挑子不干”等方式对抗问责压力，因此，体制性强国家压力下沉效果的不确定性就有可能会从村级向上传导到乡镇一级。而县乡两级往往共处于同一张社会关系网中，不少县级干部是从乡镇提拔或抽调的，他们很熟悉基层工作，对基层干部工作的难处能够感同身受，并与乡镇领导建立了良好的私人关系。县乡邻级之间的紧密互动极有可能赋予上下级关系以更多柔性化的温度，以至于强国家压力下沉效果的不确定性从乡镇一级继续延伸到县一级。因此，地方政府在强国家意志下推动政策的方式及力度与基层社会本身的状况紧密相关。从全国看，在同样面对自上而下的体制性强国家压力的情况下，基层社会的整合能力和社会意志的不同造成了基层治理主体接应强国家意志的动力差异。这意味着，基层治理主体将会针对同样的自上而下的体制性事务安排而形成不同的应对机制，以不同的适应方式自下而上地接应那些自上而下的强国家意志。 结论 在“国家政权建设”和“社会中的国家”两种研究视角中，强国家和弱国家成为国家的二重形象。如果运用本文提出的“国家—基层行政主体—基层社会”分析框架和对国家二重形象的新定义重新审视这两种研究视角就会发现，这两种视角其实都关注到了三类体制性强国家与基层社会的关系。第一类，体制性强国家促使基层社会完全转型。体制性强国家的向下渗透导致了基层社会力量的消亡或顺从，从而建立起国家统治。第二类，基层社会试图挣脱和抵制国家的控制，导致体制性强国家因其意志完全无法渗透到基层社会而转变为治理绩效意义上的弱国家。第三类，基层社会力量对体制性强国家的吸纳意味着国家体制性成分的组织和符号被社会力量所利用。然而，由于对基层行政主体的相对忽视，运用这两种视角的相关研究都没有注意到国家的社会镜像与国家的体制形象之间关系的复杂性。 本文的结论是，基层行政主体对强国家的适应方式具有差异性，这导致了强国家的社会镜像与强国家的体制形象既可能重合，也可能相异。在统合化社会，基层行政主体对体制性强国家的反噬式适应形塑了社会镜像中与体制形象大相径庭的弱国家形象；在寡头化社会，基层行政主体对体制性强国家的亢奋式适应形塑了社会镜像中与体制形象相比有过之而无不及的超强国家形象；在派性化社会，基层行政主体对体制性强国家的协商式适应形塑了社会镜像中与体制形象相比较为柔化的次强国家形象。 笔者认为，基层社会基础决定了基层行政主体在对体制性强国家进行适应时的选择空间以及体制性强国家的社会镜像。不同区域的农村基层社会因开发时期、种植结构、人地关系和文化传统等要素的差异而具有不同的内部结构以及对体制性强国家独特的接应方式与接应能力，并由此形成体制性强国家在不同区域基层社会的不同的实践过程、机制与后果。因此，理解接应体制性强国家意志的基层行政主体的行为逻辑至关重要，毕竟强国家的社会镜像不是凭空发生的，而是在具体的时空中、在特定的社会基础上发生的。总之，基层治理的社会基础构成了形塑基层行政主体如何适应体制性强国家的基本条件。 责任编辑：学术人与实践者 文章来源：《内蒙古社会科学》2024年第5期，注释从略。 （本订阅号仅用于学术与思想公益，如有侵权，敬请联系删除！） |
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