农村闲置宅基地如何盘活？现实困境分析与开发模式探索

随着城市化进程的加快，大量农村青壮年劳动力进城务工或定居，导致农村人口老龄化严重，宅基地闲置现象也随之增加。农村宅基地闲置的原因涉及人口迁移、宅基地管理制度与政策、经济因素与农户观念以及村庄规划与建设等多个方面。

目前，全国范围内存在的农村闲置宅基地占农村宅基地总数的比例相当高，具体数字可能因地区、时间等因素而有所差异。如何有效盘活利用这些闲置宅基地，成为推动乡村振兴和农村经济发展的重要议题。本文将分析当前面临的现实困境，并探讨农村闲置宅基地的开发模式。

农村闲置宅基地利用政策

   加快房地一体宅基地确权登记颁证

此项工作旨在明确宅基地的权属关系，为后续的流转和利用提供法律保障。

通过确权登记，农民可以更加清晰地了解自己的宅基地权益，增强流转的意愿和信心。

   宅基地“三权分置”

宅基地所有权归集体所有，农民拥有资格权和使用权。

在保障农民资格权的前提下，可以灵活转让使用权，实现宅基地的盘活利用。

这为农民提供了更多的财产性收入来源，同时也促进了农村经济的发展。

   鼓励依法自愿有偿转让

对于已经进城落户的农民，国家鼓励其依法自愿有偿转让宅基地。

这既避免了土地资源的闲置浪费，也为农民提供了额外的经济收益。

   推进农村集体经营性建设用地入市改革

通过改革，进一步激活农村存量土地资产，保障乡村全面振兴用地需求。

农民可以从中获得财产性收入，促进农村经济的多元化发展。

   农民建房用地指标继续单列

在土地计划管理制度中，继续单列农民住宅建设的计划指标。

这为农民建房提供了用地保障，同时也促进了宅基地的合理利用。

闲置宅基地利用现实困境

   公平与效率难以兼顾

• 宅基地利用效率低下

大量农村劳动力“离土离乡”并彻底退出农村农业进入城镇就业、生活定居，导致农村地区“人走房空”，大量宅基地闲置甚至废弃。

• 集体成员权制度限制

未在城市落户者在法律上依然拥有集体经济组织成员的身份，可继续享有基于成员资格而分配的继续占有和使用宅基地的权利。而在等待进城务工的集体组织成员完全实现“城镇化”期间，国家就不得不承担这项巨大的制度成本。

• 宅基地财产属性与公权约束的矛盾

宅基地对于农民而言是一项重要财产，多数人甚至将其视为私产对待。但我国现行土地制度将农村宅基地整体定位为公产，在处置宅基地时依照的是处置公产的原则。这导致了在宅基地利用过程中，公权与农民之间的协商难度加大，容易形成利益冲突。

• 宅基地社会保障功能

宅基地还承载着稳定农业农村发展的社会保障功能，这在一定程度上限制了宅基地在市场上的自由流通和高效利用。

   宅基地财产属性与公权约束的矛盾

农民将宅基地视为重要财产，习惯于自主决定宅基地的处理方式。宅基地对于农民而言，具有显著的财产属性。这主要体现在：

• 不可分割性：农民的住房与宅基地不可分割，宅基地是农民住房的载体，农民对宅基地的使用权与住房的所有权紧密相连。
• 自主决策权：农民习惯于自主决定宅基地的处理方式，包括转让、出租等，这体现了农民对宅基地的财产支配权。
• 利益最大化：在宅基地流转过程中，农民往往会考虑与自己住房相关的一系列财产配置因素，以实现利益最大化。

然而，宅基地的利用也受到公权的约束。这主要包括：

• 土地制度定位：我国现行土地制度将农村宅基地整体定位为公产，宅基地的处置需遵循公产处置原则。
• 公权决策：在涉及土地征收、异地搬迁、集中上楼等关键项目时，公权往往回归到决策主体的位置，与农户进行交涉。
• 平均主义原则：公权在处置宅基地时，往往会遵循平均主义原则，这可能导致农户利益的损害，形成宅基地利益最大化要求与公权平等性要求的矛盾。

宅基地的财产属性与公权约束之间的矛盾，在宅基地利用过程中表现为以下几个方面：

• 利益冲突：农户与公权在宅基地流转、征收等过程中的利益诉求不一致，导致利益冲突。
• 决策难度：公权在决策时需要考虑农户的利益诉求，同时又要遵循公产处置原则，这增加了决策的难度。
• 资源浪费：由于矛盾的存在，可能导致宅基地的闲置浪费，无法实现高效利用。

   宅基地社会保障功能抑制盘活工作

宅基地作为农村住宅底下的地皮，具有多重功能，其中最基本的是保障居住功能。这一功能主要体现在以下几个方面：

• 无偿分配：农村宅基地通常是由国家无偿分配给农民使用的，农民无需支付地皮费用即可享有宅基地的使用权。这种无偿分配方式体现了国家对农民的居住保障。
• 身份性：宅基地使用权的获得主要源于农民的身份，即成为某村民集体中的一员。这种身份性使得宅基地成为农民的基本生活资料。
• 福利性：宅基地作为农民的基本生活资料，具有一定的福利性质。农民可以通过宅基地获得稳定的居住环境，进而保障其生活品质。

除了保障居住功能外，宅基地还具有增加收益的功能。农民可以通过宅基地的流转、抵押等方式获得经济收益。尽管宅基地具有多重功能，但其社会保障功能在闲置宅基地的盘活利用过程中却起到了一定的抑制作用。这主要体现在以下几个方面：

• 限制流转：由于宅基地具有社会保障功能，国家对其流转进行了严格限制。例如，宅基地只能在同村村民之间买卖、租赁，不能转让给非集体经济组织成员。这种限制导致宅基地的流转市场受限，难以形成有效的市场规模和流动性。
• 影响收益：宅基地的流转限制影响了农民的收益。由于流转市场受限，农民难以通过宅基地的流转获得较高的经济收益。这降低了农民参与宅基地盘活利用的积极性。
• 制度障碍：宅基地的社会保障功能还导致了制度障碍。在宅基地制度改革中，由于宅基地具有社会保障功能，国家对其改革持谨慎态度，难以突破相关制度障碍。这限制了宅基地盘活利用的政策空间和创新空间。

   农民参与度不高

农村闲置宅基地盘活利用过程中，农民参与度不高是一个亟待解决的问题。

• 传统观念束缚：农村居民对老房子和老家有特殊的情感，担心宅基地流转后失去“根”或未来回乡建房无地可用，因此不愿参与盘活。
• 缺乏有效引导：政府和相关部门在推动宅基地盘活利用时，可能未能充分听取农民的意见和建议，导致政策实施与农民需求脱节。
• 利益分配不均：在宅基地流转和盘活利用过程中，农民可能担心自己的利益得不到保障，或者对收益分配不满意，从而不愿参与。

农村闲置宅基地开发模式

农村“闲置宅基地”的开发模式多种多样，旨在充分利用这些闲置资源，促进农村经济的发展和农民的增收。

   “旅游+”模式

模式分析：该模式将宅基地与其他土地结合，改造成旅游区，通过吸引游客进行游玩和消费，带动当地经济的发展。

根据旅游区的主要特点，可以分为以下几类：

• 农业旅游：宅基地结合农用地，打造农业区吸引游客前来观光度假。租赁闲置宅基地，将其改造成特色民宿、手工作坊、农家乐餐馆、农副产品店等经营场所。通过旅游带动农产品的销售，提供就业岗位，同时高效利用宅基地资源。
• 文化旅游：利用古村落和古建筑等具有深厚文化色彩的资源，进行修缮和小规模改造，打造文化旅游区。深入挖掘地方特色和文化内涵，吸引游客前来体验和学习。
• 生态旅游：多见于山区，利用山区高植被覆盖率和高含氧量的资源条件，开展森林氧吧、观光果园和民宿休闲等旅游项目。供游客在森林中沐浴氧气，放松心情，深度体验山区农村的良好生态环境。

优点：

• 带动经济发展：通过吸引游客进行游玩和消费，可以带动当地餐饮、住宿、购物等相关产业的发展，增加农民的收入来源。
• 提供就业岗位：旅游区的建设和运营需要大量的劳动力，可以为当地农民提供就业机会。
• 保护文化遗产：在文化旅游中，可以深入挖掘地方特色和文化内涵，保护和传承当地的文化遗产。

缺点：

• 投入成本高：旅游区的建设和运营需要投入大量的资金，包括基础设施建设、宣传推广等费用。
• 生态环境压力：游客的增加可能会对当地的生态环境造成一定的压力，需要采取有效的措施进行保护和管理。

适合类型：具有丰富旅游资源、自然景观或文化遗产的乡村。

• 农业旅游：适合拥有大片农用地、特色农作物或农业景观的乡村，可以打造农业观光、采摘体验、农家乐等项目。
• 文化旅游：适合拥有深厚文化底蕴、古建筑或民俗文化的乡村，可以开发文化旅游、研学旅行等项目。
• 生态旅游：适合山区、森林、湖泊等生态环境优美的乡村，可以开展生态旅游、森林氧吧、观光果园等项目。

   特色产业模式

模式分析：该模式依据当地自然特色，因地制宜地对宅基地进行利用，将闲置宅基地利用与特色产业发展有机结合。以特色产业和产品为基础，将闲置宅基地作为生产加工仓储的场所，形成持续的经济带动效应。

按照产业的不同，可以划分为以下两类：

• 特色农业：主要收入来源是农产品的生产和销售。通过种植特色农作物（如有机蔬菜、有机水果等），形成良好的口碑和品牌效应，吸引城市居民前来购买。宅基地可以改造为农产品展示馆、农产品加工工厂、办公室等商业经营场所，也可以作为仓库和住宅等其他场所。
• 特色制造业：将宅基地作为加工制造场所，将当地特色产品进行制造加工。该模式下，宅基地被利用为住宅、仓库、工厂等综合性场所。例如，在某些竹笛、竹箫加工制作销售的村庄，村民依据当地独有的竹资源，将宅基地改造为集居住和生产、加工、制造、仓储于一体的综合性场所。

优点：

• 促进产业发展：依托当地特色资源，发展特色产业，可以形成产业链和产业集群，提高经济效益。
• 增加农民收入：特色产业的发展可以为农民提供更多的就业机会和收入来源。
• 提升品牌价值：通过品牌建设和市场推广，可以提升特色产品的知名度和附加值。

缺点：

• 市场风险：特色产业的发展受到市场需求、价格波动等因素的影响，存在一定的市场风险。
• 技术瓶颈：部分特色产业需要较高的技术支持和研发投入，农民可能面临技术瓶颈和资金压力。

适合类型：具有特色农业、手工业或制造业资源的乡村。

• 特色农业：适合拥有特色农产品、有机农业或生态农业资源的乡村，可以发展特色农产品加工、销售、展示等项目。
• 特色制造业：适合拥有传统手工艺、制造业或特色产品的乡村，可以发展手工艺品制作、加工、销售等项目。

   平台交易模式

模式分析：该模式由政府或企业牵头搭建宅基地交易平台，实现宅基地使用权的流转和出租。

这一模式常见于城郊地区，满足外来务工人员的居住需求。同时，也为农民提供了租金收入，避免了宅基地的闲置。例如，某些地区采取政府与企业合作的方式，出租者利用企业互联网平台的信息整合和共享功能，将闲置宅基地信息放到平台上，进行有效利用。

优点：

• 提高流转效率：通过搭建宅基地交易平台，可以实现宅基地使用权的快速流转和出租，提高宅基地的利用效率。
• 增加农民收入：农民可以通过出租宅基地获得租金收入，增加经济来源。
• 优化资源配置：平台交易模式可以促进宅基地资源的优化配置和合理利用。

缺点：

• 监管难度大：宅基地交易平台的监管需要投入大量的人力、物力和财力，存在一定的监管难度。
• 信息不对称：在交易过程中，可能存在信息不对称的问题，导致农民的利益受损。

适合类型：位于城郊地区、交通便利、宅基地流转需求较大的乡村。

该模式可以方便宅基地的流转和出租，满足外来务工人员、城市居民等群体的居住需求，同时增加农民的收入来源。

   宅基地退出模式

模式分析：该模式是指农户通过自愿退出现有宅基地，换取城市商品房、安置房或现金等财产。村集体收回宅基地后，进行重新规划利用。

对于退出后的宅基地，主要有以下几种用途：

• 复耕、复绿：通过土地整治活动，将宅基地转为农用地或生态用地。
• 储备的集体经营性建设用地：未来可用于乡镇企业或者城乡建设用地增减挂钩等项目。
• 统一管理：保留原有宅基地及附属的农房，进行统一管理，分配给具有宅基地取得资格的村集体成员或承租给外来人员居住。

优点：

• 节约土地资源：通过宅基地退出，可以节约土地资源，促进土地的集约利用。
• 增加农民收入：农民可以通过退出宅基地获得城市商品房、安置房或现金等财产，增加经济来源。
• 促进城镇化进程：宅基地退出可以促进农民向城市转移，推动城镇化进程。

缺点：

• 社会保障问题：宅基地退出后，农民可能面临社会保障问题，需要采取有效的措施进行保障。
• 住房问题：部分农民在退出宅基地后可能面临住房困难，需要政府提供住房安置或补贴。

适合类型：城镇化进程较快、农民进城意愿较强的乡村。

该模式可以促进农民向城市转移，推动城镇化进程，同时节约土地资源，优化土地资源配置。

   合作建房模式

模式分析：合作建房模式是指农村居民通过出地的形式吸引城里人或投资人进行合作建房。建好后可以出租，也可以合作经营，按比例进行分成。这种模式既解决了农村居民资金不足的问题，又引入了外部资金和技术，促进了宅基地的有效利用。

优点：

• 解决资金问题：合作建房模式可以吸引外部资金和技术，解决农民资金不足的问题。
• 促进产业发展：合作建房可以带动相关产业的发展，如建筑业、装修业等。
• 提高生活质量：合作建房可以改善农民的居住条件和生活质量。

缺点：

• 利益分配问题：合作建房中可能存在利益分配不均的问题，需要建立完善的利益分配机制。
• 管理问题：合作建房需要有效的管理和协调，确保项目的顺利进行和农民的权益得到保障。

适合类型：缺乏资金和技术支持、但有宅基地资源的乡村。

该模式可以吸引外部资金和技术，解决农民建房资金不足的问题，同时促进当地建筑、装修等相关产业的发展。

   入股分红模式

模式分析：农民可以将自己的闲置宅基地作为股份入股到当地的合作社或企业中，从而分享企业或合作社的经营收益。例如，一些地区成立了乡村旅游合作社，农民可以将自己的宅基地入股，合作社负责经营和管理，农民则按照入股比例获得分红。这种模式既增加了农民的收入来源，又促进了当地经济的发展。

优点：

• 增加农民收入：农民可以通过入股分红获得稳定的收入来源。
• 降低经营风险：入股分红模式可以分散经营风险，提高农民的抗风险能力。
• 促进产业发展：入股分红可以激励农民积极参与产业发展，推动当地经济的持续发展。

缺点：

• 股权管理问题：入股分红需要建立完善的股权管理制度，确保农民的股权得到保障。
• 收益不确定性：入股分红的收益受到企业经营状况、市场环境等因素的影响，存在一定的不确定性。

适合类型：拥有一定产业基础、希望实现产业升级和规模经营的乡村。

该模式可以激励农民积极参与产业发展，推动当地经济的持续发展，同时增加农民的收入来源。

   整治复垦模式

模式分析：对于长期闲置不用的宅基地，可以进行整治复垦，将其转化为耕地或其他农用地。这不仅可以节约和合理利用土地资源，还可以增加农民的耕地面积和收入。整治复垦后的土地可以用于种植农作物、发展养殖业等，为农民提供更多的经济收益。

优点：

• 节约土地资源：整治复垦可以将闲置宅基地转化为耕地或其他农用地，节约土地资源。
• 增加耕地面积：整治复垦可以增加农民的耕地面积，提高农业生产能力。
• 改善生态环境：整治复垦可以改善当地的生态环境，提高生态质量。

缺点：

• 投入成本高：整治复垦需要投入大量的资金和技术支持。
• 农民接受度：部分农民可能对整治复垦持观望态度，需要政府进行宣传和引导。

适合类型：宅基地闲置较多、土地资源紧张或生态环境脆弱的乡村。

该模式可以节约土地资源，增加耕地面积，改善生态环境，提高农业生产能力。

   转为集体经营性建设用地入市

模式分析：在符合规划和用途管制的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地同等入市、同权同价。这意味着，农村集体经营性建设用地可以像国有建设用地一样进行交易和流转，为农民提供了更多的财产性收入来源。同时，这也促进了土地资源的优化配置和高效利用。

优点：

• 增加农民收入：农民可以通过出让、租赁、入股等方式获得土地收益。
• 促进经济发展：集体经营性建设用地入市可以促进当地经济的发展和产业的升级。
• 优化土地资源配置：入市可以推动土地资源的优化配置和高效利用。

缺点：

• 法律政策限制：目前集体经营性建设用地入市仍受到一定的法律政策限制，需要进一步完善相关法律法规和政策体系。
• 市场风险：入市后可能面临市场需求、价格波动等市场风险的影响。

适合类型：位于城市周边、交通便利、具有潜在开发价值的乡村。

该模式可以促进土地资源的优化配置和高效利用，推动当地经济的发展和产业的升级。

闲置宅基地盘活利用原则

   政策底线不能碰

坚持农村土地集体所有性质不改变，农村宅基地是集体建设用地，属于农村集体经济组织成员所有。在盘活利用过程中，必须坚守这一底线，不得改变宅基地的集体所有性质。

禁止违法违规买卖宅基地。我国农村宅基地制度具有封闭性特征，只针对农民这一特殊群体。因此，在盘活利用过程中，必须禁止违法违规买卖宅基地，防止城里人或企业以租用开发之名行非法购买之实。

   尊重农民意愿

处理好农民与土地的关系是农村改革的主线。在宅基地盘活利用过程中，必须充分尊重农民的意愿和主体地位，保障农民的合法权益。农民有权选择是否参与宅基地的盘活利用以及具体的利用方式。

国家保护村民的宅基地使用权和农房所有权的合法权益，不允许强制村民流转宅基地，强迫村民“上楼”，也不得强制收回村民的合法宅基地，不允许以进城落户为条件，强迫村民退出宅基地使用权。

   因地制宜，不搞“一刀切”

各地农村的经济、社会、文化等条件各不相同，宅基地盘活利用的方式也应因地制宜。不搞“一刀切”可以鼓励地方根据实际情况，采取适合本地实际的盘活利用模式。

宅基地是农民的重要财产，关系到他们的切身利益。不搞“一刀切”可以确保在盘活利用过程中，农民的合法权益得到充分保护，避免出现损害农民利益的情况。

   严格土地用途管制

宅基地的盘活利用必须严格遵守土地用途管制制度，不得用于建设别墅大院和私人会馆等非农业用途。政策的出发点和落脚点是要用好闲置的宅基地和住宅，发展乡村新产业新业态。

   坚持收益共享

宅基地盘活利用所得的收益应兼顾农民和集体的利益。既要增加农民收入，保护其合法权益；也要保障集体经济发展效益，实现互利共赢。

在宅基地盘活利用过程中，应明确农民、集体和国家等利益主体的收益分配比例。这可以通过制定相关政策、法规或合同等方式进行约定，确保各方利益得到合理保障。