多个违法行为适用同一法条进行罚款时是否不能超过该法条设定的罚款金额上限值

   

    有朋友私信提了个问题，比较长，转载如下：

    《特种设备安全法》（2014年施行）第85条第1款规定：“第八十五条 违反本法规定，移动式压力容器、气瓶充装单位有下列行为之一的，责令改正，处二万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，吊销充装许可证：

    （一）未按照规定实施充装前后的检查、记录制度的；

    （二）对不符合安全技术规范要求的移动式压力容器和气瓶进行充装的。”

    该款规定了两种违法行为，当事人若有两种违法行为之一的，即应被“责令改正，处二万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，吊销充装许可证”

    某案例，当事人在一起案件中存在上述“两种违法行为”（“上述两种违法行为”当事人在一起案件中都有）。在对当事人作出处罚决定时，工作人员产生了分歧:

    意见1：对当事人的罚款总额可以“超过20万元”。理由：当事人在一起案件中实施了两种“互无关系的、独立的”违法行为，既然对其中一种违法行为都可以“处二万元以上二十万元以下罚款”，那么在两种违法行为在一起案件中都存在的情况下，罚款总额当然可以“超过20万元”。

    意见2：对当事人的罚款总额不得“超过20万元”。理由：虽然当事人在一起案件中实施了两种“互无关系的、独立的”违法行为，但在有明确罚则指引的情况下（“……二十万元以下”罚款），在一起案件中，同时适用“一个罚则” （“……二十万元以下”罚款）的大前提下，针对“同一个”当事人的上述这两种违法行为处以罚款时，其罚款数额就不能是“简单的累加”，既然对其中一种违法行为只能处“……二十万元以下”罚款，那么对两种违法行为都处以“罚款”时，其罚款总额仍不能“超过20万元”，只能说在“……二十万元以下”罚款的幅度内从重处罚，而不能超过20万元。

    不仅是《特种设备安全法》，对其他法律、法规中同一条下的不同款，或同一条下的不同款中的不同项，亦或是其他情况，只要是在同时适用“一个罚则”的大前提下，就都可做相同理解（即意见2）

    当事人的行为违反了《特种设备安全法》第49条第2款：“充装单位应当建立充装前后的检查、记录制度，禁止对不符合安全技术规范要求的移动式压力容器和气瓶进行充装。”的规定，依据《特种设备安全法》第85条第1款：“违反本法规定，移动式压力容器、气瓶充装单位有下列行为之一的，责令改正，处二万元以上二十万元以下罚款；情节严重的，吊销充装许可证：（一）未按照规定实施充装前后的检查、记录制度的；（二）对不符合安全技术规范要求的移动式压力容器和气瓶进行充装的。”的规定实施处罚。

    由此可见，当事人的违法行为所对应的定性依据（“违反条款”）都是同一款（即：第49条第2款），那么，能否据此就说因“当事人的违法行为所对应的定性依据是同一款”，所以前述当事人的违法行为（1、未按照规定实施充装前后的检查、记录制度；2、对不符合安全技术规范要求的移动式压力容器和气瓶进行充装；）是一个违法行为呢？

    现行《行政处罚法》（2021年）第29条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”

    那么请问，对多个违法行为违反同一个法律规范的，又应如何处理？本案是几个违法行为？当事人的行为违反了几个法律规范？意见1和意见2那个正确？

    附：

    网上关于该问题的分析（2021年3月所做分析），是关于“安全生产执法”方面的，我的问题是《特种设备安全法》适用问题，所以仅供您参考：

    网上的分析如下：根据《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家安监总局77号令 2015年4月版本）第五十三条：“生产经营单位及其有关人员触犯不同的法律规定，有两个以上应当给予行政处罚的安全生产违法行为的，安全监管监察部门应当适用不同的法律规定，分别裁量，合并处罚。”的规定，在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下（以上、以下含本数）的幅度内确定。

    以上就是网上的分析，因其无举例说明，我也看不明白，仅供您参考。

    以上是问题，以下是回答。

    上述问题，我个人是持意见1的观点，从以下几个方面分析：

    一、法律规则和法律条文的关系

    这是一个法理学上的问题，但也是解决所提问题的关键。

    法律规则的结构形式（组成要素）：1.假定条件。假定条件是法律规则中有关适用该规则的条件和情况的部分，包括适用条件和主体行为条件；2.行为模式。行为模式即法律规则中规定人们如何具体行为之方式的部分，包括可为（授权）模式、应为（义务）模式和勿为模式；3.法律后果。法律后果是法律规则中规定人们在作出符合或不符合行为模式的要求时应承担相应的结果部分，包括肯定的后果和否定的后果。

    法律规则的表现形式则是法律条文，但不是每一个法律条文都完整地表述一个法律规则或只表述一个法律规则，具体可以是：1.一个完整的法律规则可以由数个法律条文来表述；2.法律规则的内容可以分别由不同规范性法律文件的法律条文来表述；3.一个法律条文可以表述不同法律规则或其组成要素；4.一个法律条文可以仅表述法律规则的某个组成要素或若干组成要素。

    以所提到的《特种设备安全法》第四十九条第二款“充装单位应当建立充装前后的检查、记录制度，禁止对不符合安全技术规范要求的移动式压力容器和气瓶进行充装。”之规定为例，这一个法律条文表述了两个法律规则和其组成要素，分别是规则1“充装单位（假定条件）应当建立充装前后的检查、记录制度（应为行为模式）”和规则2“禁止对不符合安全技术规范要求的移动式压力容器和气瓶进行充装（勿为行为模式）”。而《特种设备安全法》第八十五条第一款第一项是规则1的法律后果，第二项则是规则2的法律后果。

    据此回答，意见2中的两个不同的违法行为适用同一罚则进行处罚，其中“适用同一罚则”只是口语化上的说法，严格意义上来说只是适用了同一法律条文，但并不是适用同一法律规则。同时也回答，当事人的违法行为所对应的定性依据（“违反条款”）都是同一款，不能据此认为当事人只有一个违法行为，而是要看这一个法律条文表述了多少个应为或者勿为的行为模式以及当事人触犯了多少个。多个违法行为可能规定在同一个法律条文里，但逻辑上几个违法行为就对应几个法律规则。

    二、我国立法技术规范上的需求

    立法技术规范上既要求具体明确，也要求简明扼要，两者是辩证统一的。具体明确要求法律条文的表述语义清晰、逻辑严谨，能够准确理解和执行；简明扼要要求法律条文的表述层次分明、结构合理，避免重复繁冗。这也是为什么立法上会有大量的类似《特种设备安全法》第八十五条第一款这样的表述，这是因为这些不同的违法行为，所要负的法律后果（处罚内容）一样，因此将其整合在一个法律条文中表述，以避免重复繁冗。因此，诸如《特种设备安全法》第八十五条第一款这样的表述，只是立法技术规范上的需求，并不是用来约束罚款的上限度。例如《食品安全法》第一百二十四条第一款整合了九项违法行为（实际可能不止九种违法行为），如果说这样立法是为了约束罚款的上限度，那岂不是与当时修法要体现食品安全四个最严的精神相悖。

    三、数个违法行为合并处罚的裁量

    目前并没有法律规定对两种以上不同违法行为适用同一法律条文并罚时，不能超过该条文所设定的罚款上限，甚至也没有法律规定对两种以上不同违法行为合并处罚时，罚款金额不能超过某个额度。从我国目前的法律体系上来看，只有涉及人身罚的才有相关规定，如《治安管理处罚法》第十六条“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过二十日。”之规定。刑法上对于数罪并罚也有相关规定，但也只是涉及人身自由的刑罚，而对于罚金却没有类似限制性的规定。举重明轻，作为刑罚的罚金尚且无必要受此约束，那么作为行政处罚的罚款也不必要受此约束，除非法律另有规定，但目前暂时未发现涉及财产罚的有相关类型的规定。

    而所提到的网上的分析，不具有可参考性，其所谓的分析“在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时，其罚款金额应在各单项罚款额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下（以上、以下含本数）的幅度内确定”，是合并裁量，不是分别裁量。

    四、并案处理并非必然要求

    同一当事人有两个以上违法行为需要进行处罚时，可以并案处理（多个违法行为、多个处罚内容、一个处罚决定），也可以单独处理（一行为一案、一案一决定），并案处理并非必然要求。并案处理的好处在于节约资源、提高效率，执法人员只需整理一套案卷；其坏处在于，因为最终作出一个处罚决定，被诉时将面临全面审查，若其中一个违法行为处理不当，则整个处罚决定都会被撤销或者确认违法。单独处理的好处和坏处则与并案处理相反。因此，如果意见2的观点成立的话，我们完全可以选择单独处理来规避，那么意见2的观点也将变得毫无意义。

    综上，本人持意见1的观点，认为可以超过，而且超过也并没有什么不妥，至于是否因为合并处罚导致整体金额过高，需要在个案中结合比例原则分析。