新机制、新未来｜《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的学习分享

一、政府与社会资本合作新机制适用范围

规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间。坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。

政府和社会资本合作新机制适用范围主要是2023年2月后各地储备谋划的项目，2023年2月至2023年11月期间的项目多为可行性缺口补助或政府付费项目，需要进行相应的整改；2023年11月以后的项目，根据115号文和17号令的规定应涵盖基础设施和公共服务领域，但不包括商业产业项目。

在实践中关于115号文清单有一个常见的误解，构成特许经营项目的必要条件并非仅限于清单范围，虽然清单提供了一定的指导，但项目的关键在于是否符合新机制要求以及能否对模式的可行性进行合理论证。国家发展改革委投资司有关负责同志就《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》 答记者问对清单进行了说明，“一是清单采取了不完全列举形式，清单所列领域以外的政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，也要参照清单精神，积极鼓励民营企业参与。二是清单不是对特许经营行业范围的限定，未在清单中明确的行业领域项目，也可以按照新机制规定采取特许经营模式。三是清单规范范围为政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产不属于清单规范范围。四是建立了清单动态调整机制，后续国家发展改革委将及时收集、整理各方面对清单实施过程中的意见建议，并结合投资管理新形势新要求，对项目清单进行动态调整，真正做到最大程度鼓励民营企业参与。”

此外，虽然特许经营项目具有行政协议和垄断性的特征，但不是所有满足特许经营项目的必要条件的项目必须采用特许经营模式。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》明确将商业特许经营、不涉及产权移交公建民营、公办民营项目排除在政府与社会资本合作特许经营项目外,并非所有的特许经营项目都要遵循《指导意见》执行。

二、特许经营项目运作核心问题

1.立项

当前实践中通常存在先立项，后招标和先招标后立项两种情况：政府部门或国企先立项，然后公开招标确定特许经营者，实施机构与特许经营者（项目公司）签订协议后，再将相关手续变更或重新办理至特许经营者（项目公司）名下，随后变更项目法人；先确定特许经营者并成立项目公司，再履行审核备程序立项。

立项审批、核准和备案的依据主要取决于项目投资属性，根据项目公司是否有政府出资代表注入资本金，判断项目投资属性，依《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》相关规定立项。

2.地方国企平台公司参与项目

对于新建项目和改扩建项目，《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲》（2024年版征求意见稿）规定本级国有企业不能作为中标单位获得特许经营权，国企平台作为地方直属国有企业不能参与投标，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（修订征求意见稿）、《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲》（2024年版征求意见稿）规定政府方委派出资代表，但是不能控股，因此地方国企平台公司可以作为政府方出资代表参与项目。对不涉及新建或改扩建的盘活存量资产项目，鼓励符合条件的国有企业参与。

3.项目自平衡搭建的关键

新机制强调PPP应回归政府与社会资本合作的本质，通过限制PPP项目的回报机制，鼓励通过使用者付费实现覆盖成本，促进项目可持续发展，减轻政府财政负担，并有效防止地方政府利用PPP模式变相举债，《指导意见》对回报机制的调整将推动PPP模式从过去的重建设向重运营转变，因此，项目方需深入挖掘赢利点，确保项目能够实现自平衡。

在经营权方面，项目公司享有项目的独家经营权利，政府则承诺在特许经营范围内不再建设其他类似项目，以保障项目公司的合法权益和长期收益。

关于客流引导和保障，虽然政府不直接承诺基本客流量，但可以采取一系列措施来引导和保障客流。例如，围绕站点周边进行多功能综合开发，打造集商业、休闲、娱乐于一体的综合功能区，并沿线布局各类游乐项目，以吸引和集聚客流，为项目带来稳定的收入来源。

在降低运营成本方面，可以由政府方协助项目公司获取燃料动力等运营要素的最大程度优惠，从而降低项目的运营成本，有助于项目公司在市场竞争中保持优势，提升经营效益。

在特许经营期满后，特许经营者可通过项目残值的回收实现资产的保值增值，由第三方机构对项目公司的资产及权益进行评估，采用有偿方式移交给政府指定机构，进一步提升经济效益。

此外，在符合政策要求、不新增政府未来支出责任的情况下，可以为项目争取一定的政府补贴。

自《指导意见》实施一年来，中建政研的团队与政府及社会资本方紧密合作，在特许经营项目的推进中取得了显著成果。通过对政策精神的深入理解和实践经验的不断积累，我们对特许经营项目运作流程及项目自平衡搭建等核心问题有了更为清晰的认识和把握。未来，随着政策的不断完善和市场的进一步发展，我们有信心在特许经营领域继续探索创新，推动更多优质项目的落地实施，为基础设施和公用事业的建设运营贡献力量，实现政府、社会资本和公众的多方共赢。在此过程中，我们也将持续关注政策动态，加强与各方的沟通交流，共同推动政府和社会资本合作新机制的健康发展。