公共管理常用理论 | 梅—萨的政策执行综合模型

梅兹曼尼安—萨巴蒂尔的政策执行综合模型（Sabatier-Mazmanian Policy Implementation Model），也称为“公共政策执行的变数模型”，是由美国政策学家萨巴蒂尔和马兹曼尼安在1979年提出的一个分析政策执行过程的综合性框架。该模型将影响政策执行的变量分为政策问题的可处理性、政策本身的可控变量和政策以外的变量三大类。该模型强调政策执行是一个多阶段、动态的过程，涉及政策产出、目标群体的顺从、政策的实际影响等多个环节。通过这个模型，研究者可以分析政策执行过程中的各种因素如何相互作用，以及这些因素如何影响政策的最终效果。这一模型因其全面性和动态性，被广泛应用于公共政策分析，特别是在评估政策执行效果和解释政策变化方面。

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▍理论背景

传统的政策执行观念倾向于将其视为一个直线型流程：政策制定者构思并出台政策，随后政策执行者依据既定要求予以实施。然而，现实情况远比这复杂，政策执行过程中会遭遇多种挑战，包括政策议题的错综复杂性、政策内容的合理性考量、执行机构的执行能力、以及目标群体的接受度等。在20世纪70年代，随着政策分析领域的发展，学者们开始意识到政策执行并非总是如预期那样顺利进行，而是受到多种因素的影响，包括政策问题的特性、政策设计的合理性、执行机构的能力、目标群体的态度等。萨巴蒂尔（P. Sabatier）和梅兹曼尼安（D. Mazmanian）在1979年发表的论文中，提出了一个更为全面和动态的政策执行分析框架，以解释政策执行过程中的变量和它们之间的相互作用，从而更好地理解和评估政策执行的效果。这个模型的提出，标志着政策执行研究从简单的线性模型向更为复杂和系统的理论框架转变，为后续的政策执行研究提供了新的视角和分析工具。

▍影响政策执行的三类变量

萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型将影响政策执行的各种因素归纳为三个主要方面。

1.政策问题的可处理性（Tractability of the Problem）：这涉及到政策问题本身的特性，包括问题的复杂性、不确定性、以及是否有清晰的因果关系。如果政策问题较为简单，有明确的解决方案和路径，那么政策的可处理性就较高，执行起来相对容易。

2.政策本身的规制能力（Regulatory Capacity of the Policy）：这包括政策的明确性、合理性以及政策制定时所依据的理论和工具。一个政策如果基于坚实的理论和实证研究，有明确的执行标准和目标，那么它的规制能力就较强，更有可能得到有效执行。

3.政策本身以外的变数（External Variables）：这些是影响政策执行的外部因素，包括执行机构的资源和能力、目标群体的态度、政治环境、经济状况、社会文化因素等。这些因素可能会对政策执行产生重大影响，无论是正面的还是负面的。

▍政策执行过程/阶段

梅兹曼尼安—萨巴蒂尔的政策执行综合模型将政策执行过程细分为五个紧密相连的阶段，每个阶段均深刻体现了政策问题的可处理性、政策本身的规制能力以及政策外部环境因素的综合影响：

1.政策产出阶段：作为整个执行流程的起点，此阶段聚焦于政策的正式确立与发布。政策的清晰度、内在逻辑的一致性以及其在实践中的可操作性，构成了该阶段成功与否的关键要素，为后续执行奠定了坚实的基础。

2.标的团体顺从阶段：此阶段关注政策目标群体对政策内容的接纳与遵从情况。目标群体的心理状态、行为模式及他们对政策的认知深度与理解程度，显著影响着他们的顺从意愿，进而左右政策的初步实施效果。

3.政策实际影响阶段：在这一核心阶段，政策开始在实际环境中发挥其作用，产生直接或间接的影响，这些影响广泛覆盖经济、社会结构、政治生态等多个维度，全面检验政策的实效性与适应性。

4.政策知觉影响阶段：此阶段涉及政策执行者与目标群体对政策实际效果的主观感受与解读。这种感知不仅基于政策实施的真实成效，还可能受到媒体导向、公众舆论等外部信息的深刻影响，形成对政策效果的多元化认知。

5.政策主要修正阶段：作为政策执行循环的收尾，此阶段侧重于根据执行过程中的反馈、评估结果以及外部环境的变化，对政策进行必要的调整与优化，确保政策能够持续有效地服务于其既定目标。

这五个阶段相互衔接，共同构成了一个动态、循环的政策执行体系，体现了梅兹曼尼安—萨巴蒂尔模型对于政策执行复杂性与动态性的深刻洞察。

▍模型内涵

萨巴蒂尔-梅兹曼尼安政策执行综合模型

梅兹曼尼安-萨巴提尔模型着重指出，政策执行是一个充满变数的动态过程，其成效深受多重因素的交织影响。这些因素广泛涵盖政策设计的合理性、实施环境的复杂性、执行主体的能力水平及执行意愿等。该模型深刻揭示，政策执行的效果并非单纯依赖于政策设计的优劣，而是同样受制于执行过程中的种种外部条件与内部运作机制。

此外，该模型在“霍恩—米特模型”的基础上进行了扩展，将政策问题本身视为影响政策执行的一个重要变量。这意味着，政策的内容、目标设定以及与公众的沟通程度等都可能成为影响政策执行成功与否的关键因素。通过这种扩展，梅兹曼尼安-萨巴提尔模型提供了一个更为全面和深入的视角来分析政策执行过程，强调了政策执行是一个涉及多个变量和阶段的复杂互动过程。

▍理论评价

1.理论贡献与价值：梅兹曼尼安—萨巴蒂尔的政策执行综合模型超越了传统政策执行研究的束缚，将政策执行视为一个错综复杂、动态演变且深受多种变量左右的过程。该模型着重强调了政策议题可解决性、规范效力及外部环境因素的关键作用，为制定者与执行者提供了全方位视角，深入剖析了政策执行。提升了政策制定与执行的严谨性、科学性，有效应对挑战与不确定性，确保政策目标的顺利实现。

2.理论缺陷与挑战：首先，该模型或过于倚重结构化理论，忽视了政策执行的不确定性与复杂性，阐释变化时存局限。同时，对政策内容的剖析不足，主要关注执行变量，限制了政策效果的全面评估。此外，诠释互动与反馈机制时对细节解释不够充分，整体解释不够全面深入。

▍理论应用场景

1.环境政策执行：该模型被用于分析地方政府环境政策的执行效果，包括产业结构失衡、政府环境治理强度以及地区经济发展水平等因素对环境政策执行的影响。通过这个模型，研究者可以识别和解决影响环境政策执行的关键变量，提高政策的有效性和效率。

2.教育领域：在教育政策执行过程中，该模型可用于分析校园足球政策等具体政策的执行效果。通过识别政策问题的可处理性、政策本身的规制能力以及政策以外的变数，可以深入理解政策执行过程中遇到的障碍，并提出针对性的优化建议。例如，针对校园足球政策，可以运用该模型分析政策执行中目标群体（如学校、学生、家长）的顺从程度、政策实际影响以及知觉影响，进而对政策进行必要的修正。

3.城市规划与改造：在城中村改造等城市更新项目中，梅兹曼尼安—萨巴蒂尔的政策执行综合模型可用于分析政策执行过程中遇到的各种问题。通过模型的应用，可以识别出影响政策执行的关键因素，如政策目标的明确性、政策执行的财政保障、执行机构的决策规则等，从而为政策制定者和执行者提供改进建议。