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“动员”与“自主”:政府层级互动的差异化行动逻辑

 花间挹香 2024-12-22

摘要

政策执行成效受到执行主体和执行过程中的多重因素影响。厘清政策执行过程中不同层级政 府之间的行动逻辑,有助于辨析政策成效的影响机制。本文对 H 省“秸秆禁烧”治理行动进 行田野观察,基于“过程 - 组织 - 类型”三重维度分析中间政府动员行为与基层政府自主行为 的匹配差异。研究发现,动员行为的发生通常具有明确的时间节点,但基层政府响应政策时具 备一定的自主空间;动员行为能助推执行进程,但政策落地过程中可能存在的冲突仍依赖基层 政府的自主性调节;动员内容并不具备强约束性,基层政府的自主行为是对“约束”的软化和 政策的本土化。治理成效依赖动员行为和自主行为的互动关系调节。基层政府的自主空间需 在一个合理阈值内,满足政策目标和治理情境间的价值均衡。

作者简介

林亦府,南京审计大学公共管理学院副教授;

汪明琦,南京审计大学公共管理学院硕士研究生;

孟佳辉(通讯作者),哈尔滨工业大学经济与管理学院博士研究生。

文章结构

  一、问题的提出

  二、理论背景

    (一)管理方:对政策信号的动员响应

    (二)代理方:对现实情境的自主行动

    (三)分析框架

  三、研究设计及编码内容

    (一)研究方法及案例选取

    (二)研究方法及数据收集

    (三)编码及其范畴内容

  四、案例分析

    (一)中间政府的主导行动:动员行为

        1. 动员方案设计

        2. 纵向层级施压

        3. 行政问责追责

        4. 监管督察强化

    (二)基层政府的变通执行:自主行为

        1. 横向同级影响

        2. 制度灵活钻空

        3. 隐性应对策略

        4. 变通执行策略

    (三)三重维度:政府间差异行为的互动策略

        1. 过程维度:节点选择策略

        2. 组织维度:条块抗衡策略

        3. 类型维度:变通行动策略

  五、结论与讨论

    (一)研究发现

    (二)研究贡献与讨论

    (三)政策启示

问题的提出

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,政策执行的高效规范是应对未来变局和重大挑战的关键能力。生态环境保护与可持续发展仍然作为当前中国现代化建设的一项重大社会挑战。以中央生态环境保护督察为代表,地方政府需要积极响应中央的战略性决策,同时也需要应对地方具体情境下的碎片化治理内容。在这两个方面实现一个调适并产生积极的治理效果是地方政府在多方利益相关者角逐下的政策执行结果。已有研究关注了环境政策执行中的央地关系、环保督察方式、基层执行困境等方面,聚焦环境政策的成效、机制、影响因素等内容。此外,上下级之间的权力分配以及“共谋”现象、基层政府的“运动式应对”策略选择、运动式环境治理的类型比较等也是环境政策执行过程中的关键性问题。环境治理的动力源于中央政府的激励机制,并已经取得了阶段性成效。与此同时,党的二十大报告指出,“生态环境保护任务依然艰巨”。环境治理是一项持久性问题,仍然面临各种复杂性因素,政策执行效果不如预期,尤其表现出高投入与低成效之间不匹配的运动式治理困境。政策执行是政策指令自上而下逐层落实的行动,受到政策背景和情境差异的影响,时常变换形式以适应政策目标。常规治理和运动式治理是政策执行的两种主要形式。在解决公共危机和面临重大社会挑战时,自上而下的集体行动、专项治理、攻坚行动等运动式政策执行模式成为打破常规治理困境的重要手段。政府通过动员实行运动式治理手段,对解决重大社会疑难问题具有短期的强效性,其治理策略通常依托运行机制的政治合法性进行信息扩散和行政传导,整合社会资源向治理目标倾斜。这种动员策略是行政体制内高效运作的治理形式,被视为解决重大社会问题的政策工具。然而,运动式治理常常面临基层执行效果与高成本投入不相匹配的困境。一些专项治理容易执行消极化,产生形式主义现象,降低了政策执行的有效性。基层政府的政策执行表现出“选择性执行”“共谋”“变通”等自主性的行为现象,使得执行效果产生更多的不确定性。

已有研究厘清了政治动员在环境政策执行中的作用,指出了基层政策执行不确定性的存在。政策执行的相关研究围绕动员行为与自主行为也做了诸多具有中国特色的解释。不过,政治动员与基层自主行为间的互动关系仍有待研究,这能增进对政策执行过程中层级政府间的作用与互动机制的理解。因此,本研究关注的问题是:中间政府同基层政府在政策执行中为何存在行为策略的差异匹配?这种差异化行动的内在逻辑是什么?通过H省“秸秆禁烧”环境治理行动作为研究案例,本文对层级政治动员与基层自主行为间的互动关系进行阐释。本研究依据事件阶段发展的演变逻辑,围绕地方不同层级的行动者之间的互动,挖掘政策执行者的行动“黑箱”,剖析处于行政体制内部的不同政府层级间的行动定位,诠释行动差异化的内在逻辑。

理论背景

政策执行依赖层级政府间的逐级响应。中央与地方治理之间存在“委托—管理—代理”三层结构性关系,是理解中国纵向政府间关系和行为的基本框架。在委托—代理模型中,由于委托方和代理方之间的信息不对称和目标相异,激励机制的组织设计能够促使代理方的利益与委托方的目标保持一致。那么存在三种政府间的层级关系:中央政府充当委托方角色,拥有政策设定的最高权威;地方政府,如省市政府,作为管理者,同基层政府的代理方共同完成政策执行的内容;而基层政府,如乡镇政府,有责任执行和落实自上而下的指令和政策。中央政府将部分权威授予省政府、地市政府,使其扮演着政策传递和监管的角色,督促基层政府有效执行中央政策。为更好梳理地方不同层级政府的政策执行行动策略,本文将中间政府范围界定为省政府、市政府及区县政府,基层政府则界定为乡镇政府,各范围内不同政府部门均划定为相应同一范畴。

(一)管理方:对政策信号的动员响应

动员作为国家治理中一种常见政策工具,通常与运动式治理相伴相生。运动式治理能够改善常规机制下政策执行疲软和低效,调动组织内部力量及社会成员的主动性进行某类专项行动。中间政府在治理情境中一般扮演积极的政策动员角色。广义上的政治动员被认为是政府主体在政策过程中落实政治指令的方式,是执政者利用政治资源、动员各社会力量实现既定目标的治理运动;而狭义的政治动员则强调政府主体对动员客体的价值激励,涉及目标宣传、劝导等行为。这种动员包含了决策落实过程中思想、舆论等行动内容,旨在集体行动之间形成目标共识。在政府的持久动员下,客体的态度、期望与价值取向等会不断产生变化。在运动式治理过程中,政治动员被认为是权利主体以动员形式调动本阶层和其他社会成员积极性的重要手段。其实质是发生在行政组织内部的集体行动,聚焦某一领域整合集体力量。中国政府在众多公共事务执行中都展现出了强大的动员能力,并超越思想、舆论上的单一维度价值,在精准扶贫、反贪反腐、环境保护等领域实现了有效治理。

获取中央释放的政策信号是各级政府进行动员的前提。“政策信号”是指中央政府出台某项政策文件或意见计划,并表现出对某一领域的重视,旨在引起中间政府的关注,引导其积极响应并采取行动。政策信号的效用与晋升压力和行政绩效考核有关。中间政府会通过对中央政府的“政策信号”进行评估来制定区域性的地方政策。对于上升为国家战略且纳入了政绩考核体系的政策信号,省、市官员给予高度重视。这种政策信号通过引导性及激励性的信息传递,充分激发中间政府的动员行为。中间政府成了组织动员的重要推动者。

(二)代理方:对现实情境的自主行动

作为政策落地的“最后一公里”,基层政府处于政策执行过程的末端,需要对上级政府的政策目标以及动员进行响应与执行。在科层制的层级管理下,基层政府仍然具有较大的自主决策空间,按照自身意志,利用一切合理条件调适政策目标与基层情境间的关系。这种自由裁量空间使得基层政府的政策执行行为更加灵活变通。基层执行主体将政策目标与现实情境相结合,依据不断变化的内容重新制定和调整政策执行内容和手段,达到优化政策效果的目的。但这可能超越了上级政府的授权范围和正式制度的约束。

对于基层政府在政策执行中自主行动的理解,具有代表性的是“变通”和“共谋”理论。这种“变通”体现为基层政府执行策略与上级决策之间的不匹配性。例如,村干部在征收农业税的过程中,灵活运用正式制度与非正式制度,将正式制度进行非正式运作,运用非正式沟通来缓解与农民之间的冲突。它是基层干部化解国家政策和上级指示与基层现实冲突的有力武器。“共谋”理论指出上下级之间存在共谋行为,使得基层政府能够变通执行。对于政策执行的研究已有从历史、地域、类型等视角进行的分析。但该领域仍有必要对动员与自主行为的内在机制进行挖掘,围绕管理方与代理方互动关系的经验现象进行理论阐释。

(三)分析框架

事件演变逻辑体现在事件状态随着时间顺序、行为主体和行动策略三个要素的变化而变化。在政策执行过程中,事件演变的多态性使得最终呈现的执行效果不同。为此,本研究基于“过程、组织和类型”三个维度(见图1)阐释管理方与代理方之间的互动关系,分析两级政府间动员与自主行为的互动逻辑。三个维度的选定遵循事件演变逻辑,对应时序、主体和行动三个要素,呈现政府层级间的政策执行场景。其一,过程维度侧重于按照时间顺序来理解事件的演化。时间的演变伴随着政策执行的行动内容变化,呈现出政策力度及行动的差异,对于执行主体之间的博弈与互动过程有叙实的效果。其二,组织维度侧重于行政组织内部主体的区分,是对事件主体角色与定位的刻画。演变过程中行动主体可能发生变化,需要区分组织间互动的行动内容来分析组织关系对于执行行为的影响程度。其三,类型的划分关注行动策略的类型及主要形式。形如政策执行的具体任务,表现出复杂性和多元性的特征。执行策略并非一成不变,多样化的策略更易适应不同的任务需求保证行动顺利。

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多维度解析政策执行过程有助于深入梳理故事链条,提炼关键要素和机理。研究路径在分析框架的指导下展开:首先,进行环境政策执行的案例描述,凝练经验现象中的典型特征;其次,围绕“过程、组织和类型”三个方面分析中间政府和基层政府中的行为特征间的互动关系与匹配差异;最后,总结概括政策执行的“动员-自主”双层互动逻辑。

研究设计及编码内容

(一)研究方法及案例选取

研究方法采用的是探索性的单案例分析。案例的选取遵循典型性原则,并根据其是否适合发现概念之间的关系或逻辑来决定。案例选取H省秸秆禁烧行动为研究对象,基于以下几个原因:首先,H省的全省秸秆资源总量占全国秸秆总量的1/8左右,其作为案例调研地区具有重要典型意义;其次,H省秸秆禁烧导致的空气污染问题在全国范围内具有代表性,2013~2017年秋收以来H省秸秆焚烧火点总数及禁烧区火点数均达到全国之最①;最后,H省秸秆禁烧行动具备长期的纵向案例所需要的在时间、空间上的选取条件。基于此,选取秸秆焚烧问题较为突出的H省作为案例分析对象。(① 环境卫星秸秆焚烧火点核定月报,环境保护部卫星环境应用中心,2013~2017。

(二)研究方法及数据收集

多源数据能够为概念与范畴的梳理提供充分的研究基础。资料数据多来自半结构化访谈、现场参与式观察、媒体报道和相关政策文件查阅等,在数据收集层面构成了研究过程中的“三角验证”,以保证研究的效度和信度。访谈资料及二手数据服务于中间政府和基层政府政策执行行为中的核心概念和范畴梳理。

为更全面地呈现基层政府的政策执行情境,团队于2017~2022年深入H省,对秸秆禁烧的相关执行主客体进行了访谈和实地调研。访谈内容主要包括:一是对省、市、镇、村政府各政策实施主体进行深度访谈,力图还原整个政策执行过程的故事链条。访谈对象覆盖秸秆禁烧政策的各部门相关执行主体,包括但不限于省政府办公厅、省人大常委会办公厅主要负责人,H市Y镇及W镇下属C村、Y村党支部书记、村委会主任和委员,H市科技局、H市S区发改局、农林局和环保局等政府部门主要负责人。访谈过程采用现场访谈及线上访谈相结合的形式,确保访谈内容的持续跟进。二是对受政策影响的客体进行访谈,意图厘清政策执行的影响要素,并验证执行效果和过程差异。主要对象为C村村民,并采取群访和个访等不同形式,以确保访谈的全面性及真实性。通过访谈与实地调研,所得访谈资料梳理形成了20余万字的访谈稿。同时,政府文件、新闻报道等二手资料作为补充数据,避免了一手资料的单一性和片面性。此外,访谈时向被访者声明了数据用途和保密原则,尊重调研对象的信息安全和自愿性。

(三)编码及其范畴内容

在结合研究问题的情境下,对研究资料进行逐字逐句分析的基础上,进行概念化、范畴化的不断编码。这一过程秉持从原始语句中抽取概念,继而进行范畴化,以最大限度地避免研究者主观操作的影响。具体操作过程将原始资料按照访谈对象及访谈内容做同类合并,通过研究问题的指引,根据各编码的含义结合模型构建提炼核心要素;然后对各个编码进行反复比较和梳理,经过不断地整合与合并后,抽象出初始概念;在对访谈的文本内容进行反复梳理之后,抽象出了20个初始概念,并依据概念的性质和相似程度,归纳为8个范畴。

通过持续比较发现其内在的联系并将其类别化。根据研究语境中各概念的内涵和外延以及各概念间内在联系和相互逻辑来明确概念间的类别关系并提炼主范畴,从而建立一个相互关联的理论雏形。经过不断编码工作,形成了动员行为及自主行为在内的2个概念,如表1所示。

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案例分析

(一)中间政府的主导行动:动员行为

1.动员方案设计

动员方案设计在过程维度和类型维度具有时序承接和行为响应的特征。中间政府的动员方案设计往往是基于中央政策信号的前提,依据中央制定的行动计划并结合地方实际做出部署。当前秸秆禁烧的工作运行正体现了中间政府的动员行动计划是对国家顶层意志的实践。这种动员往往由中间政府(省级政府主导)通过会议及文件的形式表达。内部召开会议、外部文件传达,共同促成政府和社会的环保理念和环保共识。

动员方案设计在过程维度和类型维度中具有强回应性。最先是国务院颁布的打赢蓝天保卫战三年行动计划,强调加强环境管控与区域性污染天气的严防;H省政府在响应中央政府“蓝天白云计划”号召下,迅速在省内颁布H省秸秆综合利用工作实施方案,根据中央信号制定环境治理计划,做出了向上接受信号、向下积极动员的工作部署。政策设计领域突显出整体的政策指导作用以及明确的任务分工。与此同时,H省人民政府的官方网站总共汇总了880余篇(截至成稿前)有关相关政策文件及资讯推送,向社会公众公开相关政策内容并进行政策解读,在政府内部及公众外部形成社会支持的环境治理氛围。

过程维度将中间政府政策行动的时间节点划分,并与类型维度呼应,时间和行动上具备更直观表达。该过程中,政府行政系统内的意志体现为省政府为主导积极推动秸秆禁烧及综合利用工作有效运作的基本形式,同时表现出积极的政策设计结果。中间政府在政策执行中的动员角色,连接了中央政府的需求和基层政府的行动。由此可见,动员方案设计是中间政府采取积极动员行为的初始环节,以此响应中央政策信号,释放动员行为指令,形成过程及类型维度的开端。

2.纵向层级施压

纵向层级在组织运作具有显著影响力,层级施压在组织维度中表现出层级扩散特征。科层结构决定了我国行政组织内部上级工作任务和主体责任在落实过程中的不断下移。纵向层级是组织层面的典型划分,组织维度的层级传达表现在:以H省为例,省政府于2018年9月正式发布H省禁止秸秆露天焚烧工作奖惩暂行规定,对秸秆禁烧实施的责任主体、追究方式做出了明确的奖惩明细规定,通过建立四级网格化管理体系确保各级网格相应责任落实到位,实现机制层面的纵向施压。与此同时,H市委市政府从强化责任落实入手,完善组织机构和问责标准,明确了市政府12个部门职责和各区县(市)政府具体职责。在落实省秸秆禁烧奖惩规定的基础上,制定了全市对区县(市)、乡镇、村、屯的秸秆禁烧问责标准。建立了全市秸秆禁烧市、区县(市)、乡镇、村、屯五级网格化管理体系,县区级网格18个、乡镇级网格215个、村级网格1971个、屯五级网格9043个,确保任务层层分解到位、责任层层压实到人。在目标导向下,中间政府为确保行政任务的顺利完成,将行政压力层层下移,动员行为得以扩散。由此可见,纵向层级施压来源于行政层级的压力下行,通过层级施压实现动员力度的强化和扩散,在行政距离上扩大政策的影响范围,体现组织维度的传达效果。

3.行政问责追责

行政问责追责遵循纵向层级反馈,问责追责在类型维度上具有相当强力的话语权。动员行为在环境领域力图突破常规体制结构和科层组织运作逻辑,通过对地方官员严格的奖惩强力的话语权举措,以促使其在短期内采取强制命令、运动式强制措施来达到改善区域环境质量目的。常规模式下的行政发包能做到的仅是完成自上而下任务分解和责任明确,并不能确保基层政策执行情况的高效。这样的局面可以通过动员行为来强化其任务压力,在此行为层面,类型维度的效用体现在:秸秆禁烧工作表现出周期长、范围广、利益矛盾多等特点,是基层政府治理长期困扰的难题。为了响应国家计划,H省级政府给出明确的时间节点和具体的禁烧要求,并以责任分级的网格化管理规定作为要求,要求在短期内实现“零火点”目标,对于不达标的网格责任单位予以高额罚款并追加责任处置。在H省W市点燃了禁烧期后的“第一把火”后,按照H市禁止秸秆露天焚烧工作问责实施标准,H市纪委监委对W市13人予以问责;相关区县(市)纪委监委相继实施问责。在此高强度的任务施压下,基层单位不得不采取各种措施,完成“零火点”的禁烧任务以应对上级的督察,时刻注意农户侥幸心态的私自焚烧行为,降低被处分的风险。以倡议式为主的动员行为无法确保政策执行的有效性。通过奖惩机制是控制执行效果不脱离预估目标的合理方式。由此可见,作为动员行为顺利执行的关键手段,问责追责赋予政策执行更强的施压效果,是中间政府的重要兜底行为类型。

4.监管督察强化

监管督察强化是中间政府行动类型的重要手段,承担政策执行的监督力量,该类型维度以环保督察的持续推行作为抓手。环保督察是中央为新常态下建设生态文明建立并实行的监管制度,在全国范围内覆盖,实践成效显著。目前中央环保督察仍在进行中,环保督察在环境治理中表现出强劲的约束效果。H省全省禁止秸秆露天焚烧工作自2018年9月15日启动以来,省、市环保督察组深入区、镇进行秸秆禁烧检查。H省以省委和省政府办公厅的名义召开工作见面会,明确督察的主要目的、重点内容、工作安排和纪律要求等。按照省禁止农作物秸秆露天焚烧工作联席会议统一部署,各督察组深入乡镇、村屯,在对基层网格责任单位巡查、督察。督察内容主要包含听取工作进展汇报、查阅相关方案和制度等资料、进行个别谈话、走访询问、受理举报等。2018年12月,D市H区共迎接省政府、省环保厅督察5次,市政府、市环保局督察5次。4个省级督察组和22个省环境保护系统督察组共83名督察人员,对全省多个市(地)进行督察,均暂未发现秸秆焚烧火点。动员性治理在基层治理行为中强化了监管力度,进一步约束了基层行动。由此可见,监管督察强化是保证政策执行富有成效的抓手,该行动类型在环境领域约束效果更为直接。

动员行为的目的在于将中央的计划目标落实到省级层面的实践中,通过中间政府的行为表现不难发现其动员涉及三种维度的层面特征。动员方案设计是省政府呼应政策信号的总领行动。这些设计部署正是省政府进行政府动员的重要内容。政治动员在整个政策执行中作为重点的行动前提,在执行中具有明确的激励作用,通过中间政府的方案设计,明确基层政策执行内容。中间政府作为管理方,承担委托方要求的治理任务。委托方(中央政府)将具体实施权和激励分配权赋予管理方,这种执行的实际控制权交予管理方,事实上调动了后者的积极性,确保政策的落地实施。在该前提下,中间政府做出动员行动更具备结构上的合理性,其政策设计到问责追责的环节正是掌握实际控制权的行动表现。通过行政层级施压、强化监管督察、明确问责追责机制是中间政府作为管理方执行政策设计的具体行动表现,更是管理方直接部署和参与代理方的政策执行过程。同时,工作方案实施需要相应的责任机制及奖惩规定作为托底,保证设计方案的正常运行,并通过这些行动对基层政府构成外部压力。总的来说,整个行动安排掌握在省级政府的部署计划之下,是中间政府动员式行动的最为翔实具体的表现。

(二)基层政府的变通执行:自主行为

1.横向同级影响

横向同级是组织维度的重要层级,与纵向层级的互动形成显著差异。横向同级影响体现的是基层政府之间在治理行动中存在的“邻近效应”。相近区域内的同级政府之间行动策略会相互模仿、竞争甚至共谋,一方的行动方案会影响另一方的行动,相邻村镇之间影响效果更为显著。在H省的秸秆禁烧实践中,W市点燃了禁烧后的“第一把火”,相邻乡镇在W市的影响下,纷纷加入焚烧队伍。2018年12月12日凌晨,W市C镇、L镇村民焚烧秸秆,随后S镇、C乡等10个乡(镇)陆续出现火点,成为H省开展有效解决秸秆露天焚烧攻坚战以来出现的“第一把火”,严重影响了周边空气质量,对居民的生产、生活造成困扰。“我们为啥是昨天晚上才点呢,因为前天晚上我们周边的乡镇,人家全都点了,绵延几十公里,全是火,那天都红了。”(ZLJ20200417-1)基层政府在政策执行行动上受行政压力影响,同样也受同级政府影响,“邻近效应”在基层政府执行策略中更具有影响性。由此可见,基层政府政策执行策略在组织维度视角中,受横向同级的影响实际上大于行政距离上层级压力影响。

2.制度灵活钻空

采取制度钻空的工作形式是基层政府在难以完成上级任务时的灵活之举,这种灵活性在过程维度和类型维度中均有所体现。通常来说,基层政府“上有政策,下有对策”的举措是政策执行过程中一种十分常见的现象。基层政府在政策执行过程往往面临多样化的治理困境,使得其治理过程中不得不做出相应的自主行动。在行动过程中时间成了基层政府的重要指标。例如,2018年H省W市基层村委干部在文件的禁烧时间规定上钻了时间差的空隙。由于当年雪季延期,原本被大雪覆盖的秸秆堆积在田间,影响春耕。在文件规定的间断式禁烧期结束时,有村民立刻尝试焚烧行为。部分基层干部默许该行为。通过横向影响的加持作用,相邻乡镇一哄而起,焚烧势头迅猛上升。“关于秸秆禁烧文件的禁烧期,是有漏洞,因为当时给的禁烧期是一个间断式的……它中间有段间隔期。当时有一些农民,包括一些基层干部,个人感觉按照文件,秸秆禁烧期就结束了,是不是就可以烧了,然后就开始尝试着烧,一个地方烧,其他地方一哄而起,最明显的就是W市。”(ZNP20190412-1)上级政府文件规定的时间节点对于基层政府的行动策略具有重要的参考价值,基层往往得以通过钻时间差的空隙缓解政策执行中尴尬的处境。由此可见,间断式时间差是基层政府在执行过程中应对中间政府强力政策要求的重要行动节点。

3.隐性应对策略

基层政府的隐性应对策略是行动类型的关键一环。针对上级政府发布的意见,各基层政府按照自身地域特点及要求,制定当地具体的方案规定及通知。上级下达明确的任务后,基层作为科层体系组织下的执行组织,通常在完成上级指令的前提下,会选择更利己的方式更快速便捷地完成任务。这表现为基层政府结合自身已有的政策来推进当下政策更好的实施。以Z市F镇为例,该镇通过结合农业种植补贴的申报程序,将秸秆焚烧的威慑力扩大,与农户的根本利益挂钩:“我们的公告有一条,谁家的地着(火)了,耕地的补贴就不给你申报了。”(ZLJ20200411-1)这增强了农户对于焚烧行为的重视,也为基层政府禁烧工作的落实节省了人力和物力。事实表明,该隐性挂钩的政策关联具有相当程度的震慑力,农户对此仍会心存畏惧。“有些可能自己就会看,别给我点了啊,点了,到时候镇里不给我(申)报,我就麻烦了。”(ZLJ20200411-2)值得关注的是,在基层采取该种隐性处置对策下,省级政府通常采取默许的态度以确保禁烧政策的执行效果:“这个全省也是秸秆禁烧抓得很严嘛,基层可能有些执法不太合规,但是上方也会睁一只眼闭一只眼,为了执行好。”(ZLJ20200411-3)完成任务目标是目标导向下基层政策执行的主要结果。为了完成上级政府提出的任务要求,基层政府会采取有利措施达成任务指标。由此可见,任务目标导向下隐性应对的策略类型成为基层政府应对上级目标的关联行动方式。

4.变通执行策略

变通执行是基层政府的主要行动思路,同时也是类型维度的表现方式。基层干部在面对禁止焚烧任务的硬性要求下,理想化表现为“惟命是从”。遵从上级指令是基层干部及工作人员工作的基本内容。然而现实情况是,对于基层政府工作人员来说,上级的行政命令如果过于强硬和理想化,执行过程中往往会遇到现实的难题,从而致使干群关系恶化,无法顺利完成工作。因而基层政府干部往往会选择更为现实的处理方式,实际上也是规避工作风险的过程。在Z市F镇的禁烧活动中,村干部扑灭火点的行为招致村民的谩骂。作为同在一个村镇生活的村干部,恶化的干群关系不利于村干部日常工作的开展,部分村干部选择放弃灭火:“他们有的甚至都已经是身在曹营心在汉了,有的以防火为名点火去了。”(ZLJ20200417-1)这种“身在曹营心在汉”的行为在村镇中并不罕见。大部分村干部因同村民的非正式关系,会形成共同的地方性话语体系。在以地域、血缘或业缘为基础的共同体场域中,村干部同村民形成了紧密的利益关系。这种关系正是干部行为变通的关键所在。基层政府难逃正式制度和非正式关系之间的矛盾,通过变通的思维处理两者之间的关系是保证行政目标达成的必然做法。由此可见,变通执行策略是基层政府化解干群矛盾的必要条件。作为主要行为类型,非正式关系在基层政策执行中占据了关键的地位。

基层政府的身份角色决定了选择性自主行为的产生。这种选择性自主行为同时也体现在过程、组织和类型维度的归纳中。在众多学者的探讨中,“变通”的概念使得基层政府的这种行为有了理论性解释。基层政府的变通执行原因在于这种变通正是基层干部化解国家政策和上级指令与基层现实冲突中的有力武器。在此前提下,基层政府处于行政体制的末端,承受着上级行政指令和现实困境的多重压力。事实上,基层政府在政策执行过程中往往表现出“偏差”行为。从上述案例中不难发现,作为代理方的基层政府在此过程中会采取各种“变通”策略来达到甚至逃避上级要求。这种应对策略使得基层政府因地制宜完成上级政策目标。在上级政府的动员下,基层政府表现出灵活应对、变通执行和隐性对策等行为。这是基层政府自主行为典型的表现。与此同时,通过横向同级的影响加持,“法不责众”的想法在农户和基层干部中弥漫,导致一“烧”群起。除此之外,基层政府超脱于上级政府的方案行动,将行政任务同自身已有的政策条件进行捆绑,以完成现有任务,实现自身利益最大化。

(三)三重维度:政府间差异行为的互动策略

基于事件演化逻辑,本文从“过程、组织和类型”三个维度进一步探讨中间政府同基层政府的行动策略:政府在政策执行过程中通常会形成一种动员行为与自主行为间不匹配的互动关系,表现为出政府间政策执行存在过程、组织和类别维度上的差异互动,其关键范畴间存在不同联结。

1.过程维度:节点选择策略

基于生态环境建设的需求,中央政府释放出进一步强化环境治理的信号,这种信号通过会议、文件、通知等正式途径传播。政策初期,省级政府接收到该信号后快速响应,采取行动进行动员方案设计布局。2018年6月国务院出台了打赢蓝天保卫战三年行动计划,紧接着7月H省发布关于印发H市、S市和S1县、S2县秸秆综合利用三年行动计划的通知,突显时序上的强衔接程度。随后各市区县、乡镇、村紧跟省政府步伐,制定各地区相应工作方案,上传下达,层层递进,各行政层级行动响应时长不超过两个月。中间政府在该动员过程中具备时间敏锐性和紧迫感。

中间政府动员方案设计的先决条件对于基层政府的行动有了初步的规划作用和指导意义。动员方案设计理应给予基层政府时间和任务上的压力,但事实上这种政策设计与行动策略对应上却存在耐人寻味之处,政策执行发生实质性的转折是在“窗口期”过程期间。与之相对应的是,基层政府在面对上级政策设计时有相应的时间应对逻辑。这种时间逻辑正是以“窗口期”为载体传达。中间政府在动员方案设计之初不能做到“釜底抽薪”。尽管中间政府迅速响应中央政策信号,制定方案和行动计划,但根据以往的经验仍留有基层政府的执行处置时间。这种互动表现出隐性的特征,即便没有书面的传达,仍以不成文的形式被政策执行双方所采纳。在动员方案同基层执行动态互动的过程中,时间节点是基层政府采取有效措施平衡任务目标和现实困境的重要选择。“窗口期”行动成为实际上的时间选择策略。因而在政策后期表现出截然不同的行动。事实上,基层在执行过程中很难完全实现政策预期目标,达到理想效果。以H市Y镇为例,在实际的秸秆处理过程中,深翻打包是主要处理方式之一,剩下的仍会选择放火焚烧。而焚烧大多依据政策文件的“窗口期”进行,或视同级村镇焚烧情况而定。在秸秆禁烧政策执行的过程中,不难发现监管约束力作为限制基层政策行动的关键要素,在执行效果的影响程度上具有时效性。前期表现为硬性的政策设计,伴随上下级之间的隐形互动,致使后期出现灵活钻空的状况。这种时效在政策下行过程中与约束力软化形成互动的“窗口期”节点。

由此可见,时间节点是基层干部在行动过程中的重要选择策略,“窗口期”成为中间政府同基层政府互动的关键要素,这与中间政府的动员方案设计形成过程维度上的时序互动关系。

2.组织维度:条块抗衡策略

从中央政府到中间政府再到基层政府间的行政体制的组织跨度上看,多层级间面临巨大的纵向条状距离,这给予基层政策执行相当大的自由裁量空间,并具备了横向块状间“联盟”可能。这种自由裁量是基层政府变通执行、隐性处置的重要依据。以秸秆禁烧为例,一方面,上级政府通过层层文件下达对基层政府施加行政压力,要求基层在秸秆禁烧的任务中拿出可圈可点的执行效果,给予基层政府行政空间上的层级压力;另一方面,同级乡镇的政策执行行动互相影响,这种影响包括但不限于:共同参与焚烧秸秆分担风险,参考秸秆处理方式,警惕高处罚力度等,以“共谋”抗衡行政施压。

2019年9月H省政府取消“窗口期”政策,取而代之“全域、全时段、全面禁烧”的政策要求,这给了基层政府更大的执行压力。H省的农地面积辽阔,秸秆处理是所有村镇共同面临的难题。在此双重前提下,基层政府间依据地理距离的特点,不约而同选择在晚间同一时间共同焚烧,以应对卫星监控监测。与此同时,上级政府表现出默许的态度,并与基层政府主要干部含蓄互动,基层干部“心领神会”。在多方加持下,不难发现村镇间对于焚烧的认知以不成文的默契共存。取消焚烧“窗口期”后村镇间仍会选择共同点火焚烧应对秸秆处置难题,以“一条绳上的蚂蚱”的统一阵营来应对上级的检查行动。

由此可见,横向块状距离与纵向条状距离间在组织维度上形成抗衡,基层政府立场一致以求完成上级任务。

3.类型维度:变通行动策略

环境治理的政策设计要求政策执行过程中同时具备监管和问责的行动。环保督察和问责是环境治理领域下各执行主体需要面对的重要环节。事实上,基层政策执行面临的高压问责和督察作为外部压力所具备的震慑力是有限的。以Z市C镇为例,在相邻乡镇火点“全面开花”的事实下,仅以一镇之力难以抵挡迅猛火势。一方面,Z市政府派遣常驻督察组,负责秸秆禁烧日常巡逻和监督,值得注意的是,即便发现火点,督察组却并不会向上级汇报,而是选择联合基层干部扑灭火点;另一方面,在省督察组进行问责的过程中,村干部表现出“一不做二不休”的态度:“我这一把也是约谈,那这一千把也是约谈,为啥不通过一次约谈,把所有工作都整利索了,下把又点着了,还得约谈我。”(ZLJ20200417-2)由此可见,督察与问责的压力在任务目标导向的政策执行中并不具有强约束性,上级约束在实际中表现出显著软化的互动特征。

除此之外,督察组的问责程度也是村干部敢于选择焚烧的重要原因之一。督查组的来访具有隐秘的预兆,被约谈的前提往往并非以文字形式呈现,而大多是以暗示方式传达,具有“隐性共谋”的倾向。这给了村干部较好的心理预期和准备。因而基层政策具有了变通执行的可行性和合理性。由此可见,动员方案设计上的监管和问责制度并不具备强约束性,奖惩机制在任务目标导向下表现出显著软化的特征,并在执行主体间形成“隐性共谋”。

综合中间政府和基层政府的表现来看,围绕环境领域的政策执行差异行动逻辑这一核心问题,展现中间政府和基层政府差异的互动表现。政策信号作为政府动员的前导驱动因素,直接影响中间政府的动员行为。政策执行中外在的制度要求和内在的利益导向,构成了中间政府政策执行的外部压力和激励基础,进而影响了政府间的政策执行策略选择。在硬性机制和层级施压作用下,政策设计通过监管约束施加外部压力给基层政策执行主体,但监管机制在执行过程中具有约束软化的节点。基层政策执行在同级的加持影响下,具备隐性共谋的倾向,存在共通行动的“共谋点”。同级政府间在面对上级政府约束软化的迹象时,通过“约束点”和“共谋点”共同构成基层政策的自主空间(见图2)。在政策执行过程中,中间政府同基层政府展开积极的变通互动:中间政府作为动员主体,提供外部压力进一步通过政策设计、强化监管、层级施压、问责追责等方式强化其行政地位及执行动力。而基层政府作为自主主体,面临的内部价值取向和外部现实情境则约束着其执行策略。在上述执行压力的共同作用下,基层政府表现出自主性的多种策略以适应政策执行中的种种矛盾。执行压力与执行策略最大限度影响了双方的行动。

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结论与讨论

本文选取H省秸秆禁烧政策执行行动案例,梳理了中间政府和基层政府之间的行为表现,总结了环境政策执行领域的政府间差异互动模型。

(一)研究发现

秸秆禁烧治理行动是H省环境政策执行的典型案例。不同层级政府间表现出差异的互动形式及其行为逻辑。中间政府与基层政府间政策执行具备“过程—组织—类型”的三重维度互动策略。

第一,时间节点是基层秸秆焚烧行动的阶段要素,这与中间政府政策文件“窗口期”形成了时序上的对应;政治动员作为行政体制内的治理工具,具有单向的传导特征,在基层执行过程中难免因“水土不服”而诱发灵活钻空等自主行为。一方面,基层政策执行的核心驱动力仍然是压力体制下的行政性施压;另一方面,过度化的动员情景会产生麻木效果而在基层治理过程中丧失绝对权威。

第二,同向横级块状距离与纵向条状距离间形成抗衡,同层级间的基层政府更具备统一焚烧行动的“默契”;动员行动虽然可以通过行政压力发挥强化作用以助推基层治理效果,但并不能从根本上消除治理任务上的本质冲突和治理情境中的内在困境,在面临重大治理难题时,基层政府在同层级间更易达成共识。

第三,动员内容上的督察与问责压力在任务目标导向的基层政策执行中并不具有强约束性。层级施压和问责追责力度的加大仅起到临时性强化的作用,同时伴随政策方案的明文规定,前期施压效果显著,后续威力不足;中间政府通过监管机制对基层政策行为进行约束,这会因为政策设定的外部性根源存在软化的“约束点”;此外,在横向组织影响的加持下,存在隐性共谋的倾向。“共谋点”与“约束点”共同作用构成基层自主空间,最终导致政策执行走样。这种共通与对立在基层变通行为中突显出重要的份量,成为其自主行为的关键影响要素。

(二)研究贡献与讨论

政策执行过程及其挑战在复杂性的社会环境中呈现多样化特征。本文立足中国情境下的政策执行策略,围绕中间和基层两个层面的行动者之间的互动,在环境政策执行领域挖掘行动者的行动“黑箱”。当政策落地过程与政策目标存在冲突时,基层政府的自主性调节成为弥合政策目标实现与基层社会复杂性之间供需偏移的应对逻辑。这个弥合过程是基层政府在“约束”下的“共谋”,同时也是对上级政府“约束”的软化。通过层级互动、政策执行策略在逐级落地过程中会进行演变,并逐渐适应于地方情境。

在环境政策执行领域,本文所提出的政府间差异互动模型体现出了政策执行落地后的“本土化”特征。中间政府动员对基层政策执行行动影响程度有限,但它会将中央的“政策信号”向基层政府进行如实乃至于放大传导,提高基层政府的执行响应程度。而基层政府需要一定的自由裁量空间来进行政策的自主性执行,实现政策的“软着陆”。这个政策“本土化”过程依赖中间政府和基层政府之间行动策略的差异性。因为它属于政策目标与治理情境之间的冲突缓和,属于多元利益关系的调节过程。执行主体的自由裁量和变通选择构成内部自主行为的核心要素,加之以同级影响辅以推动,形成了执行压力与执行策略间的交替影响作用。之所以基层政府的自主性行为带来了执行效果的不确定性,是因为中间政府与基层政府之间的差异互动关系调节的失衡。政策本土化本身就会导致执行效果与政策目标之间产生差异。而当差异互动关系偏向于中间政府时,基层社会的冲突容易激化进而阻碍执行畅通;当差异互动关系偏向于基层政府时,过大的自由裁量权容易导致治理低效、腐败等现象。本文解析了政府层级间的差异互动关系,但如何有效调节它们之间的行为策略以提升治理绩效,仍然有较大的拓展研究空间。

在H省政策执行过程中,本文围绕三重维度对不同层级政府间互动逻辑进行比较,拓展了政策执行过程的分析维度。从政策的设定到执行,政策主体由单一行动策略转变为双方的差异互动策略,由此产生出过程、组织与类型上的对应关系。“过程、组织与类型”的三重维度能够对政策执行过程提供一个事件演变的解析视角。它作为一种构建案例分析框架的解析工具,能够使案例的证据链更加立体化。

(三)政策启示

基层政府在治理情境中扮演着核心角色,会由于行政压力而对政策进行快速响应,同时又需要与基层社会的价值需求进行调和。治理任务最终都要依赖基层部门以及利益相关者的配合并落实,基层社会的实际情境直接影响其工作的实施程度以及政令自上而下的执行绩效。由此可见,基层政府的环境治理政策执行依赖几个关键要素,分别是政策注意力分配的适时调整、上级政府的奖惩问责、同级政府的横向互动和基层群众的理解与支持。因此可以形成以下几点政策启示:第一,中间政府需要促成共识性动员,从而形成政府与社会的治理合力,尤其以环境治理领域更为突显。环境治理更要注重平衡社会力量投入治理的注意力分配,注重激活社会公众的环保责任,从而形成政社协同的环保治理体系。第二,地方环境治理的长效机制需要着重于基层环境治理绩效的整体提升,依据环境问题的属性界定向基层政府提供适度的自主空间,调节基层政府政策制度化过程的策略空间。第三,中间政府需要形成动态监管体系,在政策动员和基层自主性之间形成一个合理的平衡状态,促进政策的本土化与有效落实。

本期来源:《中国行政管理》2024年第3期

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