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专注疑难复杂土地争议解决 作者/宋静 责编/严诗晴 这是福律阁公众号的第702原创文章
作者：宋静 单位：广东诺臣律师事务所·福律阁土地诉讼团队 微信号：flagzs001 本期推荐视频： 今天我们一起来学习： 关于《自然资源行政复议行政应诉规定》的相关知识 2024年12月13日 自然资源部实施了《自然资源行政复议行政应诉规定》 （以下简称《规定》） 意在规范自然资源行政管理系统的复议和应诉工作 但因为自然资源行政管理系统 对行政复议和诉讼制度的认识和把握尚欠不足 这一新制定的《规定》暴露出不少问题
 《规定》存在的问题 立法，包括行政立法，如自然资源部制定《规定》，对立法用语和法律条款中的措辞尤其应当注意，措辞不清晰或者不当，很容易引起歧义或者导致适用中的混乱。 《规定》中的几个条款中即存在此类问题。例如： 在行政复议和诉讼中，复议机关和人民法院行使的裁决权，居于程序的主导地位。 自然资源部门作为复议被申请人以及诉讼中的被告，只是裁决程序的当事人一方，应当做的是配合复议机关和人民法院的工作，根据复议机关以及人民法院的要求，履行出庭应诉、提交答辩及证据材料的义务，而不是“支持”复议机关和人民法院的工作。一句“支持”尽显立法部门对行政复议和行政诉讼性质认识不足的短板。 《规定》第十六条第一款规定：“部行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被行政复议的行政行为或者行政复议案件处理结果有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议”。该款规定，对于和被复议行为或者行政复议结果存在利害关系的一方，自然资源部在复议时“可以”通知其参与行政复议。该款规定虽然和现行《中华人民共和国复议法》的相关规定相一致，但可能给自然资源行政管理系统办理行政复议案件制造不少的麻烦。 行政复议作为一种准司法的裁决程序，对于和复议程序存在利害关系的一方，必须通知其参加，如果将是否通知其参加定性为自由裁量，就可能导致应当参与复议程序的第三人被遗漏，复议程序就可能违背正当程序而被人民法院撤销。 现如今行政复议程序中无论是有意还是无意遗漏第三人，被人民法院撤销复议决定并要求重新复议的案例越来越多。 自然资源部制定《规定》，不应当简单照搬行政复议法的同类规定，而要从行政复议实践的层面上，设置操作性更强的行政复议程序。 《规定》第二十九条规定：“行政复议答复书应当载明下列事项，并加盖被申请人印章：......（四）对申请人行政复议请求的意见和理由；......”该条款本意是针对行政复议程序中，作为复议被申请人向复议机关提交的答复书的内容组成部分，但其中仅要求“对申请人行政复议请求”提出意见和理由，力度是远远不够的。 复议被申请人不但要在答复书中陈述自己作出的行政行为的合法性和合理性，而且要针对申请人提出的请求和理由作出回应和答辩。 如果仅仅针对请求加以反驳，只是“头疼医头，脚疼医脚”，申请人可能在复议中提出未曾在行政程序中提出的理由，被申请人同样不能置之不理，坐以待毙，仍需要提出反驳意见，争取维护己方的行政决定。作为被申请人的下级自然资源部门，千万不能被《规定》的这一条款误导。 自然资源部制定《规定》，依据的是《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，作用和功能在于规范自然资源行政复议和诉讼工作，当然《规定》中的内容必须不能逾越行政复议法和行政诉讼法两部大法的规定，但仔细考察《规定》的内容，其中可能存在与上位法不一致的地方。例如： 《规定》第四条认为，“县级以上人民政府自然资源主管部门开展行政复议行政应诉工作，遵循“谁行为、谁负责”的原则，行政行为的承办业务机构负责办理行政复议行政应诉事项，法治工作机构负责统筹、组织、协调和指导行政复议行政应诉相关工作。”该条款的目的是确定复议应诉工作中，如何确定被申请人的路径，其中提出了一条重要的原则，即“谁行为谁负责”。 但“谁行为谁负责”的原则只是复议和诉讼的一般原则，《规定》作为具体指导下级自然资源部门复议和应诉的操作性规定，应当关注到确定复议被申请人和行政诉讼被告确定的特别规定。若根据行政复议法中要求涉及批准环节的行政行为被复议，复议被申请人即应当是批准机关而不一定是行为机关。 在行政诉讼中存在行政机关的内设机构和外派机构因是否存在法律法规及规章的授权，而存在不同的被告确定规则。 所以复议应诉工作的指派，绝不是一句“谁行为谁负责”就可以解决的。《规定》中仅以“谁行为谁负责”确定复议和应诉部门，是解决不了个案中究竟由谁负责的问题的。 《规定》第二十七条规定：“被申请人不履行自然资源部行政复议决定的，申请人可以在行政复议决定履行期满后，向自然资源部提出责令履行申请”。行政复议被申请人不履行行政复议决定的情形，正常情况下是不应该出现的。 因为行政复议机关和被申请人之间存在行政隶属关系，作为下级行政机关的被申请人，必须服从作为上级机关的行政复议机关作出的行政复议决定。 但具体的行政复议实践中，的确存在被申请人不履行行政复议决定的情形。 在这种情况下，督促被申请人积极按时履行行政复议决定，现行行政复议法并未规定需要经过申请人提出履行申请才可以启动，而且行政复议机关不可能出具书面的行政复议决定后，就以为可以把复议案件存放在卷宗了束之高阁了，监督下级行政机关积极履行复议决定的义务，属于复议机关依法复议，实质性化解纠纷的应有之义。 《规定》的这一条款，实际上苛以了申请人在复议程序终结后的新的义务，而这一义务是超出行政复议法的范围，不当增加了申请人的程序义务。 根据《规定》的总则内容来看，《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》属于《规定》的立法依据，那么《规定》的内容应当和复议法和诉讼法相衔接，起到贯彻落实复议法和诉讼法的作用，但实际上可能事与愿违。 《规定》中的一些规定存在和复议诉讼机制无法衔接的现象。例如： 《规定》第十五条认为，“不同申请人对自然资源部及其派出机构、授权组织作出的同一行政行为提出多个行政复议申请的，或者相同申请人对内容基本相同的行政行为提出多个行政复议申请的，可以合并审理”。该条款规定的本意是，想提高行政复议案件的审查效率，前半分句针对的是，多个申请人针对一个行政行为申请复议的情形，后半分句限定的是，一个申请人针对多个行政行为申请复议的情形，《规定》认为上述两种情形都可以合并审理。 但实际上，后一种情形属于多个行政行为的情况下，根据行政诉讼“一行为一诉”的立案原则，存在多个行为的情况下，一般还是需要按照行政行为的数量分别立案，但如果复议时采取了多个行政复议案件合并审理只有一个案号，如何在诉讼中再加以分立成多个案件，实践操作上就有些难度了。 《规定》第三十七条第一款认为，“自然资源部依照下列规定确定行政应诉承办机构，并将应诉通知书及相关材料转交行政应诉承办机构办理：……（二）经行政复议未改变行政行为处理结果的，作出行政行为的承办业务机构和行政复议机构为行政应诉承办机构。承办业务机构负责对行政行为的合法性进行举证和答辩，行政复议机构负责对行政复议决定的合法性进行举证和答辩；……”该条款是专门针对如何确定应诉承办机构的规定，其中对于复议维持的案件类型，认为作出原行为的行政机关负责对原行政行为的合法性举证和答辩，复议机构负责对行政复议决定的合法性举证和答辩，该条款对于原行为机关和复议机关在应诉时的分工是非常明确的，但和现行行政诉讼法的规定是存在出入的。 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条第二款规定：“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任”。由此可以明了，经复议维持的行政行为涉及诉讼的，复议机关在应诉时，不仅仅要对复议决定的合法性负举证责任，而且要对原行政行为的原行政行为的合法性负举证责任。 而《规定》规定复议机构在诉讼中，仅需要对复议决定的合法性负举证责任，显然违背了行政诉讼法的相关规定。
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