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对这组数据业内人士关注： 1、行政机关一审败诉率。这个数据没有多大的变化。该数据的计算方式有两种，区别在于分母不同：一是以全部案件数为分母，二是以判决结案数为分母。按前一指标，近几年的行政机关败诉率在12%左右；按后一指标，这几年的行政机关败诉率也都在20%以上，所以今年的变化幅度不大。 2、一审新收案件数。这个数据根据最高法2024年的工作报告，2023年的总数是31万余件，2024年的新收一审数在下降。下降原因可能是“行政复议主渠道元年效应”所致（毕竟行政复议主渠道元年的数据很亮眼：超过9成的行政争议在行政复议阶段化解了；加之法律规定有相当一部分不作为、信息公开案件应当行政复议前置）；但也有可能在“诉前调”阶段依然压着一些案件。 3、不予立案、裁定驳回起诉率。这组数据关乎法院能实质解决行政争议的可能性，是“门槛数据”，令人欣慰的是这个数据从2023年的22.2%下降至18%，这是好事，说明能收的案子多了，但收进来的总量和去年案件数多的时候比，又似乎差不太多，依然有接近两成的案件没有资格进入实体审查。去年，笔者有代理一起新类型案件，是私募基金备案纠纷，依然被一审法院保守地拒之门外，二审协调后我方撤回起诉、撤回上诉。 4、不服一审的上诉率，这意味着一审判的当事人服不服，也对应着“实体服判率”。2023年这个数据依然有51.22%（2022年更高一点），而2024年这个数据是多少？目前庭长没说，希望能在最高法今年的工作报告中见到。 本人系一名政府事务、行政争议解决以及民事行政交叉争议解决律师，七年本硕行政诉讼方向专业训练、六年高级法院行政审判庭审判经历、八年行政法律服务经验，共计二十一载与行政法打交道，无论个人际遇如何变化，行政法的“长期主义”未曾变更。 观察下来，这几年行政审判依然“小众”，圈内讨论来、讨论去依旧如此。当知产界必须回应人工智能生成的是“人的作品”还是“机器的衍生物”这一议题时，一种新的法律门类可能由此“触碰个案”而产生，而我们的行政审判呢？ 我对此依旧是爱之深，所以“恨之切”，故“批评”不留情面： 多年前，我们对西湖边上的“方林富糖炒栗子市场监管处罚案”中“要用比例原则”这一主题圈圈点点；时至今日，我们引以为傲的案例居然还是这类案件——今年被点名的就是江苏盐城原先罚款10万元的“未经检疫自家羊肉处罚案”——它讲了一个好故事：行政审判中，市场监管局将该数额改成了1万元、于是当事人撤诉，这不还是一个类似于“方林富糖炒栗子”的翻版么？而我所期待的是，面对大量“政府债”，行政协议的审判经验是否有所增加？是否有所作为？面对民营企业必须围绕环保等议题“退后一公里”的案件，是否都安置补偿到位？面对愈加复杂的行政争议，最可怕的不是案子进来了要不要收，也不是案子进来了法官会不会审，而是我们的民众，并不清楚行政审判能做什么。 这几年，我一直在问不同的出租车、网约车司机，您知道行政诉讼吗？不清楚的依旧是多数。 这几年，我依然有在法庭上遇到让村委会“认领”强拆的基层镇政府。 这几年，我并没有感觉到所有行政庭法官们，对于这份工作有一种“舍我其谁”的活力。 但我也不悲观，因为毕竟行政审判工作还是有进步的，我把希望寄托在年轻一代身上，哪怕法律关系再复杂，我们只要发心是维护行政审判的，我们依旧是向好的。 我们推进“法治政府”以及本人所从事的工作，极其有价值——这是增强“中国确定性”的道路上最深刻的自我革命，与反腐工作一样重要的是政府法治理念的建立。这个事业可能是一个地方官的烂尾政绩工程留下的债务需要有责任地承担、可能是一次不公的执法需要纠正、可能是一个小人物被公权力的不公正对待需要拨乱反正。 由此，我们行政法实务工作者，在微观，在中观，也一样在宏观。“天涯咫尺，祖国常在”，正因为浓厚的家国情怀，我们的工作不仅是养家糊口，更是国格尊严的体现，无论是政府法律顾问，还是行政相对人的仗义之士，我们真正维护国家利益的热爱表现，就是以个案推动依法行政。 接下来，谈一点关于专业内的事儿，那就是我们的审判思维该转型了： 时至今日，行政法的主要任务之一仍然是规制行政主体的行为，因为行政行为理论对于整个行政法体系而言是主干。由于国内行政法学发展深受大陆法系影响，且德国公法之父奥托・迈耶提出这一概念以来，并未采用民事理论中非常常见的“法律关系结构”这一理论，导致关系结构理论在传统行政法学界处于边缘地位。“行政行为中心论”不仅对国内行政法学界有着重大影响，也对行政诉讼、行政复议等行政救济法的发展起着决定性作用。随着现代行政法学的发展以及当前中国国内的行政审判司法活动所面临的新的问题，一种换回“法律关系中心论”的思潮或者声音正在得到重视。 1、行政法上“行为说”和“关系说”的争鸣 “行政处分固然影响人民的权利，但影响人民的行政行为，则未必是行政处分。过去在无行政处分即无行政救济的制度框架下，为增加人民权利救济的机会，往往扩大解释行政处分的范围，且以对人民权利是否受重大影响作为论断基础。实则，'单方发生法律上效果’才是行政处分的要件要素之一，而非'对人民权利有重大影响’。在社会结构急速变迁、法规日趋繁琐的今日，行政法问题益加多元而复杂，加上全球化与数字化的推波助澜，各种学说、管制模式及思考角度的推陈出新，行政行为论的功能与必要性受到质疑，意料之事，不足为奇。”（引李建良:《行政行为论与行政法律关系论的新思维》，《月旦法学杂志》第329期） 台湾地区学者李建良已经在晚近时期关注到“全球化与数字化”对传统行政法学理论“阿基米德支点”——“行政行为中心论”的挑战。“行政行为中心论”的弊端主要有以下几个方面： 第一，“行政行为中心论”过于关注节点导致无法从关系结构整体上保障权利。 对于行政主体而言，其往往关注行政目的的实现，至于需要一个行政行为还是两个甚至多个行政行为才能达到行政目的，往往并不关心；而“行政行为中心论”因单方倾向于在具体行政行为中考察行政行为本身的合法性，从而导致行政行为的相对方首先能够得到司法程序的保护，而导致利害关系方（第三人）获得法治国家权力保护的可能性降低。同时，一旦多方关系进入一个复杂的行政决策，“一叶障目”的“行政行为中心论”理论与立法、司法实践脱节，既无法在行政程序过程中予以适时的保护，又无法在事后救济中赋予相关权利方予“原告资格”或类似行政诉讼和行政复议救济资格。 第二，“行政行为中心论”无法回应监管领域的新问题和新现象。 2015年，修改后实施的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围；近十年来，具有中国特色的行政协议理论研究和实践的共同发展，对传统“行政行为中心论”的行政机关单方性权利/权力设定之恒定性造成了巨大的冲击力，如果不引入私法领域的“法律关系”理论则无法明确大量行政协议另一方当事人及受到行政协议影响的第三人之间的多方权利义务关系，亦无法通过行政诉讼制度明确行政诉讼的受案范围。 另外，对于特定或者不特定对象产生的行政指导行为如何确定行政权的柔性与刚性的“分界线”“行政行为中心论”依然是束手无策。“行政行为论的演进与开展，无可避免地将视域局限在行政方面，以致在观照行政法律关系所涉之权利与义务时，过于偏重行政机关的视角，难免忽略人民的主体地位与程序参与权利。而集中于行政一隅的行政行为论，欲从双方的法律关系拓展为三方或多方关系，除了需要翻转思维外，亦必须有感于社会环境与时代的变迁，开展与时俱进的行政行为态样与法律关系（例如数字时代的平台法律关系）”（李建良:《行政行为论与行政法律关系论的新思维》，《月旦法学杂志》第329期）。 2、“行政行为中心论”无法处理行政法基础理论的未来开放性 “行政行为中心论”则因体现多阶段行政行为中的行政程序的阶段固化而显得过于僵化。这体现在一些民事和行政法律关系交叉时各种法律关系中唯独行政法律关系受制于“行政行为中心论”而显得对未来的不可测性不留任何余地。鉴于上述理论的缺陷，我国行政法学界也逐步引入德国行政法上的“行政法律关系”理论。但在我国该理论尚不能完全取代“行政行为论”，更无法推翻法理学上“法律关系”这一理论。可以说，受制于法律关系理论本身与公法领域适配的龃龉，并没有形成有力观点。 目前，国内多位学者意识到“行政行为中心论”的不足，虽然对于未来行政法学向何处依然没有统一的“路线”，但都对“行政法律关系中心论”表示了极大的兴趣—— 1、赵宏教授认为：“法律关系学理揭示出行政法旧范畴中的'盲点’，并对传统教义的内部缺陷予以填补和完善，行政法学也因此真正呈现主客观的双重面向。它与学科其他范畴的互动交流，使行政法总论中原本并不相连的单项教义和结构要素，借由法律关系而被统合入一个结构化整体，由此促进了学科体系的统一和行政法秩序的透明。”（赵宏：《法律关系在行政法上的功能定位与体系结构》，《环球法律评论》2024年第5期。） 2、黄宇骁博士认为：“行政主体对社会进行各种各样行政管理的本质是其以仲裁者、媒介者的身份对利益与资源进行调整与分配。这种调整与分配的对象关系可能是个人与个人、个人与集体、个人与不特定公众、集体与不特定公众、集体与集体乃至不特定公众与不特定公众，但本质是横向关系。行政主体与私人（被管理方）之间形成的法律关系（传统行政法律关系、纵向关系）并不是问题的实质，仅仅是一种程序法关系，背后的实体法关系乃是私人公民间的法律关系。如此一来，基于新行政法律关系方案的行政法学将不再与民法学割裂开来。”（黄宇骁：《行政法学总论阿基米德支点的选择》，《法制与社会发展》2019年第6期。） 3、耿宝建、殷勤法官认为：“有关多阶段行政行为是否可诉的裁判不统一问题表明，随着现代行政功能和管理方式的变迁，行政链条日趋复杂，行政行为难以承担行政诉讼受案对象这一重任。应当将对权力的无漏洞监督转向对权利的无漏洞保护，将行政诉讼是否立案的标准聚焦于行政争议是否成立，更多关注对主观公权利是否具备与是否受到侵害的审查，并从有利于争议化解的角度确定被告，进而将行政受案与行政行为适度脱钩。”（耿宝建、殷勤：《行政行为作为行政诉讼受案标准的困境与解决之道——以多阶段行政行为的可诉性判定为例》，沈岿主编《行政法论丛》第28卷，法律出版社2022年版，第55页。） 综合上述观点，与时俱进且抱有开放、动态、包容心态，区别于两百年前硬式行政法律关系学说的新型“行政法律关系中心论”将在：主观权利保护范围上更广、多阶段行政程序中更具有时间上的延续性和空间上的延展性、在争议解决与权利救济上更具有实质性。 但我并不建议，我们立刻就因此修改《行政诉讼法》的受案范围，也并不建议此时此刻就立刻让基层审判立刻执行“一争议一诉”而不是“一行为一诉”的诉讼理念，而是先让大家熟悉起来，待水到渠成，自然可成。（完） |
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