最高法院第三巡回法庭关于农村集体土地征收补偿行政案件常见问题解答（三）

☑ 目录

问：

一、审理农村集体土地征收补偿案件的突出问题有哪些？

二、审理农村集体土地征收补偿案件的常用法律法规有哪些？

三、如何看待有关征收补偿的地方性规定效力？

四、征收补偿中哪些行为属于可诉行政行为，被征收人告什么、如何告、哪个阶段告？

五、如何确定原告主体资格，如何保护不同权利主体的不同权利？

六、如何准确把握被告主体资格，怎样依法区分地方各级人民政府与土地行政主管部门法定职责？

七、如何准确把握起诉期限，怎样引导当事人在征收补偿行政程序中解决征地纠纷？

八、如何准确把握不同类型案件的不同审查标准和审查强度，依法规范土地征收补偿安置行为？

九、违法强制拆除案件如何确定被告、如何确定赔偿金额？

十、其他涉土地征收补偿的相关问题

八、如何准确把握不同类型案件的不同审查标准和审查强度，依法规范土地征收补偿安置行为？

坚持对征地补偿行为合法性全面审查原则，准确把握实体审查与形式审查区别，按照不同种类行政行为合法性构成要件依法裁判。

（一）对征地行为合法性审查

对市县人民政府征地公告（或省级人民政府征地批复、征地决定）等征收土地行为，一般主要审查以下方面：

1.是否符合土地利用总体规划；

2.土地权属、地类、面积、四至是否准确；

3.占用农用地和未利用地的，是否符合土地利用年度计划确定的控制指标；占用耕地的，是否落实耕地占补平衡要求；

4.是否已履行征地前的告知、确认和听证程序；

5.征收土地的补偿标准和安置方式是否符合法律法规规定；

6.是否属于省级人民政府审批权限范围；

7.单独选址的建设项目用地，是否符合产业政策和供地政策，是否符合用地预审控制规模，供地方式是否符合法律法规规定等。

（二）对补偿安置行为的合法性审查

对于市、县人民政府以及土地行政主管部门作出的具体的补偿安置行为，一般主要审查以下方面：

1.被征收土地房屋是否在征地批复批准或者征地公告确定的范围内；

2.土地补偿费、安置补助费、土地附着物和青苗补偿费的支付标准、数额、对象和方式，是否符合法律法规、省级人民政府规章等规定，是否符合市、县人民政府土地行政主管部门征地统一年产值标准或者征地区片综合地价标准，相关标准是否及时进行调整；

３.本次征地所适用的，补偿安置方案所确定的标准是否符合省级人民政府的要求，是否公平合理，是否全面执行了省级人民政府文件规定；

４.地上附着物和青苗的数量、规格是否正确，补偿标准、计算方式以及支付方式是否适当。

５.对被征收房屋的面积，一般以房屋权属证书记载为准；未经登记但有批准文件的，以批准文件记载的面积，并结合实际测量情况认定；小于批准面积的，按实际建筑面积计算；大于批准面积的按批准文件计算，超出部分可适当补偿；未登记亦无批准文件但根据当地政策系合法建筑的，应当尊重当地政策规定；对被征收房屋的用途，一般以房产证、土地使用权证登记的用途为准；登记为住宅而实际一直用于经营，已经取得营业执照并且提供纳税凭据的房屋，可以根据《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发〔2003〕42号）第四条规定，结合经营情况、经营年限及纳税等实际情况，给予适当补偿。

６.以货币方式进行补偿的，补偿款能否保障被征收人的基本居住权，补偿安置的确定方式是否公平合理。对征收时点与补偿时点间隔期间过长，补偿超过合理期限，补偿标准明显偏低的，要依法予以调整。

７.人民法院认为安置补偿遗漏法定补偿项目和补偿内容的，可以在裁判时直接增加相应补偿内容，而无需责令重新作出新的补偿决定，及时化解征迁纠纷，减少讼累；

８.补偿决定部分内容合法、部分内容不合法的，人民法院可结合案件具体情况，作出部分撤销判决，维持合法的补偿内容，并责令市、县人民政府支付或者提存合法的补偿内容，以避免当事人胜诉后，因不动产价格上涨产生新的损失；

９.征地决定作出前，市、县人民政府应当组织有关部门对征收范围内未经产权登记的建筑进行调查、认定和处理；未取得房屋所有权证和土地使用证的，由法律规定的城乡规划主管等部门进行或者根据当地政策由多部门联合认定，一般以批地建房审批表等批准建房材料确定的面积为依据；对于认定和处理结果，被征收人可以申请行政复议或提起行政诉讼。对于经认定属于违章建筑的，原则上不予补偿或者赔偿，但对于无所有权证房屋是否构成违章建筑的认定，应结合个案具体情况，综合考虑土地历史使用情况和现状、是否符合土地利用规划以及有关用地政策、当地对类似房屋的补偿政策等因素，综合作出判断。

10．合理补偿安置宅基地上住房，切实解决被拆迁农户的居住问题。征地涉及拆迁农民宅基地住房的，应先安置后拆迁，并做到被征地农户居住水平不降低。宅基地上住房的补偿应因地制宜采取多元化安置方式，既可重新安排宅基地建房，也可采取迁建安置方式；既可以采取货币，也可以由被拆迁农户自行选购房屋或选择政府提供的安置房。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。城乡结合部和城中村被拆迁农户合法房屋的补偿，虽不宜按照邻近国有土地上房屋的市场交易价格作为评估基础，但拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和，应能保障其选购面积相当、位置适中的国有划拨土地或者国有出让土地上建成的房屋。

（三）对责令交地行为的合法性审查

对申请强制执行责令交出土地行为，一般主要审查以下方面：

1.征地行为是否被依法批准；

2.补偿问题是否已经得到解决，包括是否已经签署补偿安置协议，或者市、县人民政府是否已经作出补偿决定；

3.是否落实先补偿后搬迁，征收补偿决定和补偿安置协议载明的补偿内容是否如期支付或者提存；

4.是否已经经过协商化解程序；

5.对其后强制搬迁行为的审查，重点在于是否严格遵守法定程序，是否具有完备的房屋内物品的登记、运输、保存和交接等记录。被征收人不配合搬迁的，是否以公证的方式固定整个搬迁过程。

九、违法强制拆除案件如何确定被告、如何确定赔偿金额？

（一）对存在未批先用、少批多用土地情形的处理

审理因补偿或者赔偿引发的征地案件时，市、县人民政府存在取得省级人民政府征地批复前，未批先用、少批多用实际占用原告土地，原告要求赔偿相应损失的，人民法院在确定补偿标准和补偿金额时，应当将补办手续前的赔偿与补办手续后的补偿相结合，适当增加赔偿（补偿）金额，避免合法征地与违法征地农民的补偿安置，惩戒未批先用、少批多用等违法行为，防止地方人民政府违法零成本。

1.人民法院一审判决前，市、县人民政府等已经补办并取得国务院或者省级人民政府征地批复等手续的，应当确认征地行为违法，同时按征地批复作出时点的补偿标准依法进行补偿安置；对补办手续前的违法占地行为，依法承担赔偿责任，赔偿因先行违法占地给权利人造成的平均年产值损失、青苗损失、房屋租赁损失等直接损失。也可以结合行政管理和审判工作实际，统一按照行政赔偿程序，在行政赔偿案件中一并解决补偿安置与赔偿问题。

2.人民法院一审判决前，市、县人民政府等仍未依法取得上级机关征地批复手续的，应当判决确认征地行为违法，并责令返还土地并恢复原状。对确因公共利益需要无法恢复原状的，依法判决承担赔偿责任。确定赔偿标准与赔偿金额时，既要赔偿按一审判决时的补偿安置标准依法能够得到的补偿安置，又要赔偿按平均年产值与房屋年租赁费用为标准的直接损失，赔偿金额一直计算到依法取得征地批复手续为止。

（二）对实施违法强拆行为行政主体的认定

1.经因依法批准的征地过程中的强制拆除合法房屋行为引发的行政案件，原则上市、县土地行政主管部门依法为推定的适格被告；除非有相反证据足以推翻上述推定。市、县人民政府或土地行政主管部门可以通过政府文件、补偿安置方案等，规定乡镇人民政府、基层群众自治组织参与强制拆除的，可以根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，视为土地行政主管部门的委托拆除。

2.建设单位等民事主体擅自以自己名义违法实施强拆而侵害物权的，除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；构成犯罪的，应当承担刑事责任。人民法院认为行政机关的主管人员、直接责任人员有犯罪行为的，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条规定，将有关材料移送公安、检察机关。

（三）对实施违法强拆造成具体损失的赔偿

违法强拆的赔偿应体现一定惩戒性，确保被征地农户等得到的赔偿不低于其依照征收补偿安置方案等可以获得的征地补偿。人民法院在确定赔偿数额时，应当坚持全面赔偿原则，合理确定房屋等的评估时点，并综合协调适用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与土地管理法律法规等规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。市、县人民政府或者土地行政主管部门既无征收决定又无补偿决定而恶意违法强制搬迁、严重损害被征地人合法权益情形的，人民法院除应当依法判决赔偿被征地农户等合法财产损失和相应银行同期贷款利息以外，还可以根据《行政诉讼法》《民事诉讼法》《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）等规定，结合具体情况，对无过错方提出的合理的律师费用等正当要求予以支持。

（四）对违法强拆后的补救措施

行政机关违法强制拆除被征收人合法房屋后，应及时通过协商妥善解决房屋与房屋内物品损失；被征收人诉求明显不符合法律规定也无法满足的，市、县人民政府或者土地行政主管部门等应当及时依法作出书面决定，及时交付或者提存相应补偿（赔偿）内容，而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决。违法强制拆除后不积极补救且久拖不决，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害政府依法行政形象，应当引导行政机关尽量避免。

十、其他涉土地征收补偿的相关问题

（一）对预征地协议的处理

1.在集体土地报批征收前，村民先与村集体签订预征地协议，市、县人民政府在上级行政机关未作出征地批复之前也未使用土地的，该预征协议因生效的条件尚未成就，对集体经济组织、被征地农户等权利义务尚不产生实际影响，原则上不可诉。

2.预征地协议生效条件成就后，协议双方在履行协议过程中发生纠纷的，应当参照《合同法》和《中华人民共和国行政诉讼法》确定相应的时效。协议一方诉请解除协议等的，时效可以自市、县人民政府发布征地公告之日起计算。

3.在预征地协议履行过程中，集体经济组织以及被征地农户等权利人对有关行政主体对协议涉及的有关地上附着物数的调查认定行为不服提起行政诉讼的，人民法院结合案件具体情况，可以立案受理。

（二）土地征收批准文件（征地批复）两年内未实施的效力问题

《国土资源部关于印发〈关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见〉的通知》（国土资发〔2004〕237号）第十四条规定：“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。”据此，征地批复失效的前提条件为市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案等。因被征地农户等得到征地补偿款和具体获得安置，仅为市、县人民政府以及土地行政主管部门具体实施征地补偿安置方案的阶段性行政程序，故不能仅以被征地农户等是否得到征地补偿款和实际获得安置，作为市、县人民政府以及土地行政主管部门是否具体实施征地补偿安置方案的依据。人民法院在具体司法实践中，仍应具体问题具体分析。

（三）对新农村建设中协议搬迁的处理

新农村建设中的协议搬迁，应当坚持村民自愿原则。在不改变农村集体土地性质的前提下，经上级人民政府批准同意和村民大会、村民代表大会审议后，基于新农村建设需要，乡镇人民政府或者村委会在平等、自愿、协商一致的基础上与村民签订搬迁补偿协议，人民法院可以支持。未达成协议，村民未主动交出房屋而引发的违法强制拆除案件，人民法院宜通过协调化解结案，并确保用于安置的房屋标准不低于原居住房屋标准；无法协调化解的，可以判决乡镇人民政府或者村委会依法承担相应的赔偿责任。

（四）对《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款有关“适当补偿”的理解

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对国有土地使用权人应当给予适当补偿。土地使用权人不服的，一般应当以作出收回土地决定的土地行政主管部门为被告。

土地行政主管部门可以在作出收回土地决定时一并补偿，也可另行作出补偿决定书。对收回的国有土地的“适当补偿”也即公平合理补偿。原则上应当按照《城镇土地估价规程》通过评估来确定被收回国有土地的市场价值。对于行政机关作为补偿决定依据的评估报告，人民法院可以对作出评估报告的程序、评估方法等是否合法进行审查。评估方法的确定应当依法在收益还原法、市场比较法、成本逼近法、剩余法、基准地价系数修正法等中科学合理选择，既应考虑国土资源部的技术规范，也应考虑案件所涉土地使用权的使用现状以及收回国有土地使用权的目的和用途。

来源：行政法报