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1999年1月1日实施的《土地管理法》第三十六条规定：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。没有明确耕地禁止种绿化草皮，但在明确了不能擅自取土等。2019年1月，自然资源部 农业农村部印发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然规〔2019〕1号)中明确规定：永久基本农田不得种植杨树、桉树、构树等林木，不得种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物，不得种植其他破坏耕作层的植物。2020年9月15日，国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）文件中明确：禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。2021年11月，自然资源部、农业农村部、国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》文件中明确：严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物，不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮。2020年1月，涟S县检察院检察官在履职中发现，成集镇2160余亩永久基本农田被种植草坪。2020年5月，中国自然资源报报道了“XX自治区宾Y县清退涉及占用永久基本农田种植草皮面积7000多亩，已整治6510亩'。2022年12月26日， 中国政府网报道了“群众反映新x市原Y县桥北乡尤拐村违规占用340余亩永久基本农田种植草皮。2023年5月9日，聚焦三农记者曝光了某省泗Y县近千亩基本农田被人承包种植草皮长达9年，农田的耕作层被严重破坏，沙质硬土裸露的等问题。2024年11月，xx省委书记在调研中暗访了某县霞阳镇百亩永久基本农田违规改种景观草皮的问题。2025年1月，湖南日报新媒体报道了“7年前，某区新桥河镇850多亩永久基本农田被出租给外地人种草皮。截至2024年底仍有350亩在种草皮”的问题。在国务院、部委禁令发出后，部分地方“农田种草”现象仍屡禁难止，其背后存在种草效益远超种粮、农田灌溉存在短板、相关部门监管不到位等多方面原因。草皮的产业链，从耕地的承包人、流转耕地种草经营人、绿化工程承包人，任何环节没有利益都难以形成产业链。在经济利益的驱使下“农田种草”屡禁难止。但也有一些客观原因存在，譬如山塘蓄不了水、灌溉沟渠淤堵，农田灌不到水而无法按水田耕种而不得不改种，与其抗旱时的手足无措，不如一租了之。1. 土地承包人明知种草对耕地有不可逆转的损害，为何还是会种或者将耕地流转出去种草皮。第一种方式，全年种植一季中稻，采用人工插秧，出售烘干稻谷。一季收益：可收干谷1200斤左右，干谷售价每百斤140元，则每亩收益1680元。一季成本：种子40+育秧50+插秧200+犁田100+化肥218+杀虫100+管水50+收割110+运输50+烘干60=亩均成本978。亩均毛收益702元（不除个人投劳成本）。第二种方式，种植两季，早稻晚稻，出售烘干稻谷，早稻120元/百斤、晚稻140元/百斤。两季的收益为：出售早稻谷800*1.2+出售晚稻谷1000*1.4=亩均收益2360元。两季的成本为：2×（种子40+育秧50+插秧200+犁田100+化肥170+杀虫100+管水50+收割110+运输50+烘干60）=亩均成本1860。亩均获利500元（不除个人投劳成本）。上述数据来源于阡陌牛哞公众号（作者农夫君），其收益和成本均以种粮100亩以上大户所测算成本。政府补贴单季稻每亩约120元，双季稻政府补贴每亩约600元。上图为岳阳县农村土地（耕地）经营权指导价格，来源于岳阳县政府网站（2） 自己不种，耕地流转给种粮大户种粮。每亩租金约200元左右，政府补贴归自己。（3）自己不种，耕地流转给他人种草皮。每亩年租金约600元，租得高的每亩约800元。村民们还可以外出务工，出租更划算。（1）种草人的收益。如果管护到位，草皮可以实现两年收割三茬，一亩地667平方米，每平方米草皮销售价格约8元，两年三茬销售额16008元，每年每亩约8000元左右，每亩种子、人工、铲草等费用约1500元左右，纯收益约6500元左右。如果是租地，除租地费每亩800元，纯收益也在5700元左右。（2）绿化工程承包人的收益。市政预算定额中，马尼拉草皮材料信息发布价一般为每平方12元左右，预算综合单价每平方22元左右，整理绿化地每平方4.2元，每平方米满铺草皮单价约26.2元。而草皮每平方购买8元+运费2元+人工铺设5元，直接施工成本约15元左右。依据《TD/T 1036-2013 土地复垦质量控制标准》，复垦为耕地的有效土层厚度为40厘米。耕作层是指经过多年耕种熟化形成的表层土，对于土地开发项目，一般要求耕作层厚度不低于30厘米。而多年熟耕的水田耕作层的厚度一般为15～20厘米不等，与下面的层次（犁底层）区分明显。在广东垦造水田质量要求中，犁底层构筑试验一次性灌水深3cm后，田面保持田面水不落干(即蓄水能力)的时间应不低于72h，保证碾压完成后的犁底层土厚度不小于20cm，犁底层压实系数不应小于0.9。水田耕作层的厚度一般为15～20厘米。而种植草皮每次铲走的厚度约1-1.5厘米，以每次1.5厘米算，10次铲15厘米，对于贫瘠的耕地耕作层就已铲完。按两年收割三茬，6~9年耕作层就全部铲完。而对于铲完后的耕地治理，只能采取耕作层回填后进行培肥，如不是熟土，则需要通过3-5年种植与培肥逐步熟化。有机质达到1.0以上、PH在5.5-7.5之间，容重1-1.3 /cm³。根据相关法律法规和政策文件规定，耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。永久基本农田主要用来种植粮食作物，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。如果现在种植的是棉、油、糖、蔬菜等非粮食作物的，可以维持不变。种植粮食作物的，要求每年至少种植一季粮食作物，可采取粮食与非粮食作物间作、轮作、套种的土地利用方式。利用永久基本农田发展稻渔、稻虾、稻蟹等综合立体种养，应当以不破坏永久基本农田为前提，沟坑占比（10%）要符合稻渔综合种养技术规范通则标准。耕地是保障国家粮食安全的基石，耕地用途管制有严格规定，切勿以身试法造成经济损失。（个人观点，仅供参考。撰文于2025年3月15日） 作者简介：郭云，男，1981年生，现供职于某县自然资源局，高级工程师，二级建造师，二级造价师。1999年参加工作，先后在乡镇、土地整理、耕地保护、人事教育、测绘、不动产登记、工程规划、行政审批、法规督察等部门工作，对耕地保护、土地开发复垦整治、全域土地整治项目、土地指标类项目全过程运作、不动产登记、建设工程项目全流程报批报建、空间规划、调查监测、卫片执法等方面有较为丰富的工作经历和经验。2023年10月创建“土地人”公众号，已撰写80余篇原创文章，其撰文以表述现实为基础，用以反映自然资源政策在基层落实的实际情况，以利于政策制定决策者在制订相关政策时更结合基层实际和更多保护群众利益。
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