浅议我国土地征收补偿制度存在问题及对策

浅议我国土地征收补偿制度存在问题及对策



摘要：本文以我国现行土地征收补偿制度的现状和土地征收补偿工作中存在主要弊端为内容展开论述。主要弊端：一是征收范围过宽，征地目的超出“公共利益”范畴；二是土地征收补偿标准偏低；三是征收补偿金额确定的单方性；四是土地征收补偿方式单一；五是土地征收补偿范围偏窄。在此基础上结合欧美等国外有关国家土地征收补偿的经验，提出了完善我国土地征收补偿制度的五点建议。一是加快土地权利立法步伐，完善土地征收法律法规；二是树立科学发展观，从源头上规范政府征地行为；三是科学合理制定征地补偿标准，维护被征地农民权益；四是完善和创新征地程序，坚持依法依规征地；五是以社会保障为核心，采取多渠道的安置办法解决被征地农民后顾之忧。



关键词：征地补偿弊端建议



一、我国土地征收补偿制度的现状及弊端

我国1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）都用较大篇幅规定了有关土地征收补偿问题，可见立法部门对该问题的重视，现行法虽较修改前的法律有很大进步，但仍不足以保护被征地者的合法权益和反映市场经济的要求，笔者作为一名政府法制工作人员，在自己的工作实践当中，结合实践感受到我国现行法律法规规定的不足或弊端。其弊端主要表现在以下几方面。

(一)征收范围过宽，征地目的超出“公共利益”范畴。

在我国现阶段，征地是国家凭借行政权力将农民集体所有的土地征收为国家所有的行为。根据国际惯例，土地征收是政府为“公共利益”而行使的一种特有权利。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）也规定征地是为了“公共利益的需要”。但是由于目前实际上征地已成为新增建设用地的唯一来源，征地目的己大大超越了“公共目的”的范畴，造成了随意扩大征地范围和征地工作的混乱局面。归纳起来大体上有三种情况：一是“公共利益”用地在使用中“变性”为商业、房地产开发等营利性行业用地。二是政府作为“经济人”寻求土地收益最大化，滥用征地权。最突出的表现就是低价

……（新文秘网http://www.wm114.cn）……

的边沿，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越突出，严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展。

（五）土地征收补偿范围偏窄。

根据法律法规的规定可以看出，我国土地征收补偿仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、房屋补偿费以及搬迁安置费。不要说那些难以量化的非经济附带损失未列入补偿的范围，就是那些可以量化的财产损失，比如残余地分割的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失以及其他因征地所致的必要费用(包括临时租房费用、律师或专家的代理费用等)，这些客观存在的却未列入补偿范围的费用。

二、国外有关土地征收补偿的经验

（一）关于土地征收补偿的标准和范围。

综观各国土地立法，土地征收补偿范围甚为广泛，土地征用标准较为公平。现以英国和德国为例加以说明。英国的土地征收补偿范围和标准为：(1)土地(包括建筑物)的补偿，其标准为公开市场的土地价格；(2)残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格；(3)租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价格及因征收而引起的损害；(4)迁移费、经营损失等干扰的补偿；(5)其他必要费用支出的补偿。德国的土地征收补偿范围和标准为：(1)土地或其他标的物损失的补偿，其标准为该土地或其他标的物在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值；(2)营业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益；(3)征收标的物上的一切附带损失补偿。

由此可见，国外的土地征用补偿范围，除土地补偿外，大多将残余损害、营业损失及其他因土地作用引起的各种附带损失均列入征收补偿范围，并且征收补偿标准亦都接近于市价，使被征收人既无法获取暴利，也不致受到损失，实属公平合理之补偿。

（二）关于土地征收补偿办法。

国外土地征收补偿一般以现金补偿为主，但考虑到目前现金补偿在土地价格评估技术不足和地价狂涨的情况下，被征收人领取的补偿费根本无法维持其原有的生活水平，也例外规定了一些现物补偿。例如英国的土地征收补偿方法，除现金补偿外，还有替代地补偿(包括耕地开发、宅地开发，即在土地被征收人的要求下，土地需用人另造耕地和宅地以代替补偿金的部分)、迁移代办和工程代办补偿。又如，德国的土地征收补偿方法，除现金补偿外，亦有代偿地补偿、代偿权利的补偿。这些例外补偿不仅可以促进土地资源的充分利用，还可以减少政府筹措资金的困难和人民的不满情绪。

三、完善我国土地征收补偿制度的若干建议

土地征收制度是政府为了法定的公共目的强制性地把集体所有的土地收归国有，并给予合理补偿的制度。由此可见土地征收具有目的的公共性、方式的强制性以及补偿的合理性特征。合理的补偿是土地征收的核心和关键，因为它不仅有利于土地权利的实现，而且有利于土地征收的顺利进行。土地征收制度是基于政府拥有的土地征收权而产生的。土地征收权不是私法意义上的权利，而是公法意义上的权力。它的产生不是基于国家所有权，而是依据国家主权。土地征收是典型的公权行为，是国家行使主权的一种表现，是一种具体行政行为，国家在行使土地征收权时，要求被征收人应当服从国家的需要。按照公平原则的基本要求，那么，国家在行使土地征收权时，由于土地征收这一具体行政行为给被征收人或其他人造成了特别的损失或额外的负担，因此，国家作为公权主体就应当给予被征收人的相应的经济补偿。因为在市场经济条件下，土地所有权是集体经济组织获取经济利益的源泉，这就会使他们在任何情况下都不愿将土地所有权拱手送人。然而为了公共利益和社会福利的实现，变某些集体所有制的土地为国有成为社会发展合理用地的经常之举。由于土地征收给被征收人造成了特别负担和牺牲，所以对其所受到的经济上的损失，应当予以补偿，这是公平原则的当然要求。土地征收补偿，其目的在于填补被征收人因征收而在财产上所受的损失，补偿的范围及标准，不在于需用土地所获得的利益，而在于被征收人所受到的损失。

（一）加快土地权利立法步伐，完善土地征收法律法规。

我国的土地立法工作严重滞后于社会和经济发展的需要。特别是作为土地法律制度核心内容的土地权利立法还是空白，现有的土地法律法规也存在不协调、不配套，甚至是自相矛盾的地方。例如《宪法》中规定征地是“国家为公共利益需要”。而《土地管理法》中则规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地都必须申请使用国有土地(包括征收的集体土地)。当前，必须在以下方面进一步完善土地立法。一要严格行使土地征收权，严格界定征地范围。建议对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出明确的司法解释或规定，明确界定“公共利益”的内涵外延。要求各级政府严格依照法律规定行使征地权，征地权只能为公共利益的需要行使。严格区分公益性用地和非公益性用地的界限，将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，逐步缩小各种征地范围，最终严格限定在必要的公益事业用地范围内。同时，按照控制征地规模，保障农民权益的原则，改革征地制度，完善征地程序。其他建设用地，要引入市场机制，发挥市场在土地资源配置和价格决定中的基础作用。二要允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。根据现行法律法规规定农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押，但这一规定已大大滞后于经济社会发展的现实。因此，要改革创新现行农地制度，允许农村集体非农建设用地使用权进入市场流转，这也是解决当前征地补偿标准太低则农民强烈不满，补偿标准过高则加重政府负担，城镇化、工业化成本太高两难处境的好办法，也是盘活农民集体土地资产、解决农村发展农民致富问题的一项重大措施。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体非农建设用地进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法，参与土地收益的二次分配，以获得长期稳定的收益。

（二）树立科学发展观，从源头上规范政府征地行为。

思想决定行为，有什么样的指导思想，就有什么样的实践行动。通过树立正确的政策导向，引导各级领导正确行使征地权。一是要确立工业反哺农业、城市支援农村发展的政策导向，使各级领导充分认识到“三农”问题已成为制约我国经济发展主要难题，再也不能走过去那条靠剥夺农民的利益来发展工业、发展城市的老路子。二是要确立脚踏实地，量力而行，以提高城市土地集聚效益和城市经济实力为目标，稳步推进城镇化的政策导向。目前一些地方政府片面理解城市化，超越经济实力盲目扩大城市的空间外沿，追求大广场、大马路、大体育场等与城市经济实力不配套的超前建设，造成征地无序化。建议在今后有关城镇化建设评比中，增加一些如城市容积率、城市土地投入产出率、城市资产保值率、基础设施(供水、供电、排污、垃圾处理等)完善配套率等有关提高土地集聚效益和城市质量的硬指标，引导各级政府变盲目追求城区的扩大为追求城市土地资源的最优配置和土地利用经营的最佳效益，自觉地规范滥用征地权的行为。三是确立正确的政绩考察导向。考察地方领导特别是主要领导在城镇化方面的政绩，不能光看新建了几座房，新修了几条街道，有没有大广场这种城市表面方面的东西，而是要重点深入考察城市的经济实力、发展后劲、土地资产保值、基础设施配套完善程度等实质性的内容。从政绩考核改革上引导各级领导提高城市土地集约化水平，提高城市发……（未完，全文共7467字，当前仅显示3934字，新文秘网http://www.wm114.cn/wen/136/271762.html提供免费的“收费文章一站通”服务)