关于诉调对接的思考
作者：白河法院姜照明朱霞晖发布时间：2010-10-1408:55:12
我国正处于社会转型期，民间纠纷呈现出原因复杂、主体多元、规模扩大和调节难度大，易激化等特点。建立诉调对接机制，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护社会稳定和做好矛盾调处工作的迫切需要。最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（以下简称《若干意见》），陕西省综治办、省高院、省检察院、省公安厅，省司法厅《关于建立人民调解、司法调解、行政调解衔接联动机制的实施意见》（以下简称《实施意见》）以及新颁布的将于2011年1月1日施行的《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）的相继出台，正是适应新形势下，妥善化解民间纠纷所采取的一系列新举措，进而上升到法律的高度。必将为社会和谐与发展产生深远影响。笔者在基层人民法院工作，对诉调对接有一些感受，兹浅述认识一二。
一、诉调对接工作机制的内涵。
根据《实施意见》的规定，诉调对接工作机制的内涵包括以下几个方面：
1、诉前引导调解。即引导当事人选择非诉方式解决纠纷作为立案环节必做工作。《人民调解法》第十八条规定：基层人法院，公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。这也为诉前引导调解提供了法律依据。人民法院在接待当事人申请立案时，除依法不适用调解和当事人拒绝调解或明显没有调解必要的除外，均应当向其宣传人民调解的优势和特点，引导其通过非诉调解组织调解纠纷。诉前引导调解应当作为婚姻家庭纠纷，劳务合同纠纷、相邻关系、道路交通事故和工伤事故、财产损害赔偿、人身损害赔偿、劳动争议、医疗纠纷、借款、买卖合同等纠纷的首选程序，在征求当事人意见的基础上，暂缓立案，将纠纷进行诉讼前调解，并且在诉前调解中延伸服务范围，加以案外引导，尽所能将纠纷化解在案外、诉前。调解达成协议后，双方当事人可持人民调解协议，依照《调解法》第三十三条规定向人民法院申请司法确认。笔者接触到的一起上海市某机械租赁公司与十天高速某项目部的机械租赁合同纠纷案件，在审查了当事人提交的诉讼材料后，与当地人民调解组织取得联系，向当事人阐明调解的优势，在征得当事人的同意后，向人民调解组织移送了诉讼材料，经人民调解组织进行调解在不到半个月时间，双方当事人就达成给付18万元的调解协议，项目部拖欠的租赁费也如期履行。
2、诉中委托调解。指人民法院立案受理案件后，对于通过人民调解更有利于使矛盾纠纷化解的案件，在征得当事人同意后，可以委托当事人所在地的人民调解组织进行调解。可以由双方当事人协商一个调解期限。经调解，双方当事人能够达成调解协议的，由调解组织制作调解协议书，由于此类案件属人民法院已受理的诉讼案件，经对人民调解协议司法审查后可径行给予司法确认。
3、诉中协助调解。诉中协助调解是在民间纠纷进入诉讼程序后，人民法院依据案件实际情况选择向人民调解组织、行政调解组织或专业领域权威性人员发出邀请，一同参与诉讼中的调解。诉中调解的最大优势在于通过各方调解的介入，促使当事人在一种友好协商的气氛中达成一致，成功化解纠纷并有效防止矛盾再次激化。法院在审理农村土地承包、邻里纠纷、婚姻家庭、赡养等诉讼案件时，可邀请当地镇、乡调解员协助调解或当地的人大代表及有威望的村干部协助调解，以实现人民调解与司法调解的有机衔接和良性互动。笔者办理的一起赡养纠纷案件，四个儿子不赡养年迈的双亲，诉至法庭，在庭审中，法庭邀请当地的村委会干部及在当地颇有威望的县人大代表旁听，并让其积极参与调解工作，通过善良风俗和法律规定的双重阐述，最终促使案件当庭圆满调解结案。对于医疗、建筑或其他专业的纠纷，邀请在该领域有一定威望的专业人员参与调解，往往能够取得很好的效果。
4、司法确认，司法确认的积极意义在于克服人民调解协议的效力局限，保障人民调解制度的有效功能，节约司法资源，提高司法效率，减少当事人诉累，最终从制度上建立健全我国诉调对接工作机制。已经颁布的《人民调解法》最终以法律的形式排除了当事人通过人民调解解决矛盾的后顾之忧。该法第三十三条规定：经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。结合基层出现的矛盾纠纷的特点和相关法律规定，笔者认为以下几类当事人之间达成的调解协议，当事人可以申请人民法院进行司法确认：（1）基层派出所对治安案件引起的民事纠纷，组织双方当事人进行调解达成的协议。（2）交警队对道路交通事故损害赔偿纠纷案件，组织当事人调解达成的赔偿调解协议。（3）乡镇人民政府、司法所、村委会、社区及各人民调解组织调解民事纠纷案件达成的协议。（4）双方当事人之间私下达成的和解协议，经双方当事人申请人民法院进行司法确认的。（5）其他专业性组织、权威性人士组织当事人达成调解协议的。司法确认调解协议的效力，赋予其司法强制力，对法院来说，是一项应当慎之又慎的程序。笔者认为司法审查内容应包括：（1）是否违背了调解自愿原则。（2）是否当事人真实意识表示。（3）、是否违反了法律、行政法规的强制性规定。（4）协议内容是否符合善良风俗和公共道德。（5）是否侵害国家利益、社会公共利益及案外人的合法权益。（6）协议内容是否属于当事人处分权的范畴。（7）协议内容明确、具体，可执行。通过审查赋予调解协议强制执行的效力。
二、诉调对接的优势。
依照《若干意见》规定，各级法院特别是基层人民法院要把调解作为民事案件的首选件方式和基本工作方法。此规定就是贯彻调解优先的原则，调判结合、诉调对接符合我国国情、民情，具有强大优势。
优势一，诉调对接相互渗透，亦调亦诉，有利于整合调解资源，实现优势互补。人民调解、行政调解、司法调解既有共同点，又有区别。共同点一是都应在自愿合法的基础上进行调解，不得违背当事人意愿强行调解，调解协议不得违背法律、法规和公序良俗。二是都可以邀请有关单位和个人协助调解。《人民调解法》第三条、第二十条和《民事诉讼法》第八十五条、第八十七条、第八十八条对此均作了内容相同的规定。区别在于：一是人民调解、行政调解当事人可以选择调解员调解。而司法调解当事人对调解的审判员无选择权。二是调解协议的效力不同。人民调解、行政调解所达成的协议，靠当事人自觉履行，没有强制执行效力；而司法调解所达成的协议，若有返悔或不履行，则可强制执行。三是人民调解、行政调解方法灵活，形式多样，没有繁琐的程序，往往能达到快速化解矛盾事半功倍的效果；而司法调解囿于诉讼程序则显得方法形式单一，效率欠缺。诉调对接以后，三种调解方式相互渗透、联动，取长补短，避免了调解资源的浪费。人民调解和行政调解协议可由当事人申请司法确认，获得强制执行效力，避免一方当人反悔或不履行，又需要起诉、审判、调解、执行，提高了社会矛盾纠纷处理的效率，减少了群众诉累，节约了司法成本。而司法调解也可委托、邀请人民调解组织、行政调解组织进行调解或参与调解，形成调解合力，有利于增强调解的亲和力，有利于给当事人对立情绪起到舒缓、降压的作用，便于达成调解协议。
优势二，由于人民调解、行政调解所达成的协议可申请司法确认，获得强制执行效力。这就类似于给人民调解、行政调解上了保险，提升了人民调解和行政调解在化解社会矛盾中的作用；加之它不拘泥于形式，快速简便，当事人一旦有了矛盾和纠纷，自然会选择人民调解组织和行政调解组织进行调解，这就破解了人民法院案多人少，诉讼压力大的难题；人民法院也才能有更多精力对人民调解和行政调解给予业务指导。优势三，在一定程度上缓解了执行难。由于调解是在自愿基础上达成协议，绝大多数当事人都能自觉履行，实现案结事了。这样一来，人民法院执行案件数量就会大幅度下降，有利于克服执行难，也避免了因案件得不到执行，引起当事人涉法信访。
三、诉调对接工作机制亟待解决的几个问题。
诉调对接工作机制是各部门分工配合的系统性工作流程，但目前各部门相互之间如何实现无缝衔接是还有许多细节需要规范。前述两个规范性文件和《人民调解法》都只在原则上进行了规定，实际操作起来还有许多亟待解决的问题，比如，调解组织不接受法院委托的调解怎么办？司法确认适用是用什么程序？是用调解书确认？还是用确认书确认？司法确认是否挂立案号？是否收取费用等等。
笔者以为：1、根据目前我国的国家机关设置以及各机构的性质，这一系统性的工作机制宜由各地政法委领导，并制定具体衔接程序，规范各调解组织的具体协作流程。否则容易形成相互推诿的局面，反而损害了诉调对接的优势。2、当事人有纠纷选择人民调解组织进行调解的不多，往往是受传统习惯的影响，将案件诉至法院是对人民调解缺乏信任，因此应加大宣传力度，提高对民调力量重要性的认知度。法院在诉前咨询、立案、送达应诉等阶段都可以向当事人宣传非诉调解优势。3、法院与其他调解组织协调不够，影响案件处理周期。其他调解组织与法院没有建立长效联动机制，往往在民调解员参与案件调解时，要经其他调解组织负责人同意才能完成。因而三调联动具体操作流程的设立显得尤为迫切。4、基层调解人员的调解能力有待提高。人民调解员虽然熟悉当地民情，具备一定的社会经验和区域威望，但在法律知识和调解能力上还有所欠缺。案件交由人民调解员调解需要征得当事人同意；承办法官必须对案件处理结果的合法性进行把关。5、对于申请司法确认的案件，应当挂立案号，以确认书形式确认调解协议的效力。此类的案件不应当收取诉讼费用。这样可以减少当事人的诉累，也正是司法为民宗旨的体现。
诉调对接工作机制是在社会主义法治理念的指导下，建设中国特色法治工作的一个大胆探索，对目前我国正在进行的司法改革有着重要的意义，开创了诉讼和非诉讼矛盾纠纷解决方式相衔接的新模式，从司法传统上讲也是对“马锡五审判方式”的继承和发展，不仅是中国特色社会主义司法制度的重大创新，更是为建设社会主义和谐社会提供了强有力的保障。
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