调研报道：拓展农村转型发展新路思考与研究——以仪征市十二圩办事处土桥村为例前言：改革开放以来，我国农村改革发展取得举世瞩目的成就，但也面临着
经济增速变缓、城镇化加速推进、资源环境制约趋紧等一系列现实问题，转型发展已刻不容缓。十八大以来，党中央、国务院把“三农”工作作为重
中之重，十八届三中、四中全会分别就深化农村改革、推进农村法治建设作出新部署。新形势下探索农村转型发展新路，成为非常紧迫的重大课题。
本文结合作者担任土桥村“第一书记”的经历和思考，通过对一个村的情况分析，为拓展面上农村转型发展新路提供思路和建议。一、土桥村村情现
状今年8月，我被省委组织部选派到仪征市十二圩办事处土桥村担任“第一书记”。两个月来，进行了深入学习思考和走访调查，初步掌握了村情现
状。土桥村地处长江三角洲顶端、宁镇扬同城化中心地带、扬子江畔（仪征以东、瓜洲以西），服务仪征经济开发区，隶属曾经的盐运重镇、素有“
江北小上海”美誉的十二圩。从空间格局看，为“江河路村”环抱。其中，南濒一江，拥有长约3公里的优质长江岸线；北沿一路，沿江高等级公路
贴边穿过；东临一河，大寨河构筑水利屏障；西边与另一村接壤，区位优越，交通便捷。国土面积2.9平方公里，耕地2068亩，有24个村民
小组、2316人。2010年以前，村民收入主要依靠种田和务工，集体经济几乎为零。随着开发区招引项目特别是造船企业的落户，大量外来人
口集聚，为发展带来机遇。通过大力发展三产服务业，集体经济加快发展，人均收入达18683元。为了解当地干部群众对土桥村现状的评价，走
访之余，我专门开展了问卷调查，选取约10%的本地人口为样本（230份），进行满意度抽样分析。根据调查结果，老百姓对土桥村经济社会发
展平均满意度（较好以上）达71.5%。?土桥村经济社会发展群众满意度调查问卷类别编号工作内容结果好较好一般差基层党建1对村干部
履行职责方面的总体评价42%20%28%8%2村“两委”班子民主团结以及发挥党员先锋模范作用38%27%22%13%3村干部联系群
众、为民办事的作风情况45%29%22%4%4村干部廉洁自律方面的总体评价71%16%13%?经济发展5落实惠民政策情况62%19
%17%?6村集体经济发展情况53%27%19%1%7带领群众创收增收情况33%22%38%7%民生保障8村容整洁、乡风文明、干群
和谐情况50%22%17%9%9关心弱势群体、照顾困难群众情况73%13%12%2%10为民办实事情况49%17%22%12%社会
治理11村级事务实行民主决策、民主管理情况63%19%14%2%12村务监督委员会民主理财等监督情况45%22%17%11%13按
规定执行党务、村务公开制度情况46%18%33%3%14听取民主建议、及时处理村民诉求、排查化解矛盾情况28%26%27%19%总
的看，这些年村经济社会发展有了一些可喜的变化，但也还面临一些深层次的矛盾与问题：（一）组织建设比较薄弱。一是党员结构不合理。全村共
有75名党员，但60岁以上占比达65%，老龄化明显；女性党员只占到17%，比例偏低；大专以上占比20%，平均学历层次不高；后备力量
储备不足。二是活动阵地不健全。村部一直沿用上世纪60、70年代的校舍，存在安全隐患。没有专门的活动场所，党组织服务功能无法有效发挥
。三是组织生活不正常。有偿开会现象突出，“三会一课”等无法正常有序开展。党员流动性大，召集困难，管理制度不健全。根据调查结果，近1
/4老百姓对党建工作不尽满意。（二）经济发展面临制约。一是资源的制约。从土地资源看，除已被征用或利用的国有土地、江滩、歇耕地，以及
不可利用、无法发包的沟、塘、渠、埂、硬化路面、生活区、建筑物等，所剩实际可利用的土地已不多。从水资源看，虽紧靠长江，岸线宽阔，但自
身无法利用；虽有大大小小的河道22条，但分散零碎、不具备搞养殖的条件。从林木资源看，留下的树木已很少，可利用的价值有限。从矿产资源
看，没有任何矿藏、地热等资源。从人力资源看，大部分年轻劳力在外打工。二是政策的制约。村发展定位主要是服务项目建设，土地利用有严格的
规划约束，产业发展有明确的限制要求。无法独立招商引资，不能自主发展工业和农业，增收结构过于单一，造血功能受到抑制。随着这两年船舶行
业产能过剩，企业用工减少，村集体收入也在锐减，面临着“致富无门、发展无路”的严峻形势。三是资金的制约。集体经济底子依然很薄，除去人
员工资、管理费用等支出，仅够勉强维持运转。面对日益繁重的工作任务，现有财力难以支撑，需要外部输血的支持。（三）民生保障任务繁重。一
是民生支出不断增加。从2014年村各项支出情况看，民生建设支出占全年各项支出比重的1/3以上，特别是基础设施建设和环境整治支出增幅
较大。二是村庄面貌有待提升。生活污水没有得到有效收集，“五位一体”长效管护机制有待进一步完善。三是脱贫帮扶任务艰巨。缺少“授之以渔
”、精准扶贫的项目和方法，贫困户生活没有得到根本改变。（四）基层治理亟待加强。一是民主决策机制仍需完善。党务、村务、财务公开等还需
加强。二是为民服务水平有待提升。没有独立的便民服务场所，硬件设施和服务功能不完善，与“七室两超市一广场”的规范化要求差距较大。三是
群众矛盾化解难度加大。村每年都要处理大量征地拆迁、耕地租用等信访纠纷，少数村民持不合理诉求，常以阻工、缠访形式干扰村里工作，影响农
村稳定。根据调查结果，群众对基层治理工作满意度为“一般和较差”的比例高达31.5%。通过对土桥村的调研分析，我深刻体会到，改变农村
现状，必须走转型发展之路。要切实找准发展桎梏，破除瓶颈制约，采取有效措施，加快转型步伐，实现农业强农村美农民富的目标。二、农村转型
发展面临的普遍困境现实中，像土桥村一样的农村有很多。虽然发展现状各有不同，但发展过程中面临的困境却大多相似。第一，巩固政权的困境。
随着市场经济不断发展和改革开放深入推进，农村基层党建面临着新的考验。一是党组织地位作用“弱化”。部分基层党组织软弱涣散，领导核心地
位没有紧紧守住，团结党员做得不够，服务群众职能缺失，不能充分发挥应有的凝聚力、号召力和战斗力。二是党员的先锋意识“淡化”。一些党员
干部对党建工作重视不足，少数党员理想信念动摇，宗旨意识淡薄，影响党在群众心目中的地位和形象。三是党员干部教育管理“虚化”。一些基层
党组织制度不完善，管理松懈，支部生活不健全，缺少对党员的教育关爱，党员荣誉感、归属感降低。巩固政权的困境，从根本上影响农村转型发展
的方向和成败。第二，发展经济的困境。一是区位优势和资源禀赋影响。近水楼台先得月，区位差异造成村集体经济发展不均衡。资源优势本身就是
发展优势，资源丰富地区发展水平往往较高。其中，尤以土地制约最为明显。随着耕地红线限制、产业结构升级、环保力度加大、用地指标收紧等多
重约束，支撑村级经济发展的土地资源越来越稀缺，转型发展难度不断加大。二是体制机制性障碍。资金、人才、技术的短缺，村级组织负担过重，
以及村级资产产权不清晰等因素，都构成制约发展的障碍。三是素质能力的差距。一些村干部能力和素质难以适应新形势，缺乏市场经济及企业经营
管理能力，发展思路不宽，破解难题办法不多。一些地方仍然存在“等靠要”思想，缺乏主动进取意识。第三，改善民生的困境。一方面，保障和改
善民生的压力越来越大。上级对民生改善的要求越来越高，压力层层加码，村一级作为“神经末梢”，承担着扶贫攻坚、环境整治、基础设施建设、
计生服务、矛盾调解、民政、综治等职能，任务愈加繁重。另一方面，公务服务能力难以跟上。村集体一般财力有限，靠少量的财政转移支付，连自
身运转都较困难，发展公益事业难上加难。国家层面虽然也有些项目扶持资金，但一般要求镇村配套，或者要村一级负责项目的后续管护和运营，无
形中又增加了村里的负担。面对民生需求，一些村庄不得不四处“化缘”。而“化缘”无门，往往举债投入，陷入恶性循环。第四，创新治理的困境
。随着改革的深入推进，我国传统农村治理模式遭遇新的挑战。一是治理形式与理念错位。本质上，村民委员会是自治组织，不是一级政府，但现行
体制下，往往承担着乡镇交办的行政任务。同时，大部分农村实行“政经合一”的治理结构，影响整体治理效果。二是传统价值体系受到冲击。随着
市场经济发展，农村社会阶层更加多元，复杂的利益关系和多样化的诉求，提升了治理难度。一些地方因土地征用、房屋拆迁等引发的纠纷增多，宗
族、家族势力干扰村务，黑恶团伙、村匪村霸、邪教活动等现象依然存在。三是治理资源流失。伴随人口大规模向城镇和非农产业转移，部分农村出
现“空心化”，大量“精英人口”外流，成为农村治理的现实挑战。三、拓展农村转型发展的对策和建议农村转型发展应该如何转、转向何处？我认
为，应该是政治、经济、社会、文化等全方位的转型。具体应有四方面特征：第一，向强基础转型。只有强基固本，转型发展才有持久保障。要把抓
基层、打基础作为长远之计和固本之举，改变过去软、弱、散的现象，努力把农村党组织建成坚强有力的战斗堡垒，把经济发展、民生保障、社会稳
定各项工作的基础打牢夯实，实现更稳固、更扎实、更可靠的转型发展。第二，向现代化转型。从传统走向现代，是农村转型发展的必由之路。要改
变过去落后的理念和发展格局，加快转变农村发展方式，大力推进农业现代化，发挥新型工业化、城镇化、信息化的辐射带动作用，努力形成体现现
代化要求的先进生产方式、生活方式和价值理念，实现与时俱进、提质增效的转型发展。第三，向绿色化转型。绿水青山就是金山银山，发展必须是
遵循自然规律的可持续发展。要改变过去粗放的发展模式，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，
坚决遏制污染下乡，强化农村污染防治，改善人居环境，保留好乡情美景和乡愁记忆，实现资源节约、环境友好、人与自然相和谐的转型发展。第四
，向法治化转型。农村治，天下兴。要变革传统治理模式的弊端，紧紧围绕依法治国新要求，坚持源头治理、系统治理、综合治理，努力把乡村社会
的政治、经济、文化、生态等各个方面都纳入法治化轨道，运用法治思维和法治方式治理乡村事务，实现更加科学、更为持久的转型发展。推动农村
转型发展，要把握好以下方面：第一，抓好党建工作。把党建工作作为最大政绩紧紧抓牢抓好，为农村转型发展凝聚力量。一要选优配强基层党组织
带头人。在党性强、作风好的致富带头人、外出务工经商人员、复员退伍军人、在外工作退休干部以及乡村医生、乡村教师和其他乡贤中，寻找人才
、使用人才，注重选拔优秀大学生村官进班子，加强村级后备力量储备。从机关选派优秀干部到党组织软弱涣散村和贫困村担任“第一书记”。二要
加强队伍管理和党组织设置。以“三会一课”为主阵地，推动党组织活动正常化、制度化。设立党组织发展专项资金。制定党员教育、管理、评价、
考核办法。重点抓好在80后、90后农民中发展党员，加强对老党员、老干部、老模范的关心帮助。健全和落实村干部“小微权力清单”、为民服
务全程代理、经济责任审计等制度。加大在农民合作社、农业企业、农业社会化服务组织等建立党组织的力度。三要加大党建保障力度。健全以财政
投入为主稳定的基层经费保障制度，进一步完善村级活动阵地及服务设施，充实基层党务力量。第二，发展集体经济。充分依托村情实际，不断发展
壮大集体经济，为转型发展谋出路。一要探索集体经济发展新途径。按照“宜农则农、宜工则工、宜商则商”的思路，合理确定发展定位，因地制宜
实施差异化发展战略。创新土地经营模式，推进农村土地承包经营权流转。大力发展农业产业化，积极发展多种形式适度规模经营。二要提升集体资
产经营管理水平。推进股份合作制改革，打造产权清晰、权责明确、运行规范、管理高效的集体经营性资产运作平台。采取公开拍卖、租赁、承包经
营、股份合作等多种方式，盘活集体山林、水域、房产、土地等存量资产，实现保值增值。化解村级不良资产和债务。三要加大发展政策扶持力度。
加强对农业产业培育、基础设施建设、土地开发、建设用地复垦、扶贫开发等项目的财政、金融、土地政策扶持。对村集体新发展的二、三产业和自
主招商到园区的项目，实施新增税收奖励返还政策。建立财政转移支付稳定增长机制，重点向农业地区和经济相对困难村倾斜。加大对偏僻村政策、
项目、信息、人才等方面的支持力度。逐步对村公益性支出进行托底扶持。第三，兴办惠民实事。实现农村转型发展，归根到底要让农民群众得到实
惠。要大力推进农村公共事业，让老百姓共享改革发展成果。一要实施基础设施建设工程。抓好农村道路建设，探索建立农村道路建设和养护多元投
入机制。实施自来水户户通工程，推广实施农村清洁能源和民居改造工程。制定出台加强农村基础设施建设的优惠政策，大幅度增加财政投入，鼓励
民营企业投资。二要实施环境综合整治工程。围绕解决水、气、土壤污染以及垃圾、绿化、河道清淤等问题，开展农村环境综合整治，全力争取各方
面涉农资金，集中投入，全面改善村容村貌，努力打造美丽乡村典型。加大对农村环境长效机制的财政支持力度，确保治污设施充分发挥效益。三要
实施精准扶贫工程。把精准扶贫作为干部考评的重要内容，加大考核权重。坚持“一村一策”，整合资源资金，落实扶贫项目。建立贫困户识别和建档立卡，建立“党员干部、能人大户、市场主体、社会救助”等结对关爱机制。第四，提升治理水平。创新和完善基层治理机制，推进国家治理体系和治理能力现代化，为转型发展提供法治保障。一要完善村民自治机制。全面推行以村党组织为领导核心，村民委员会、村务监督委员会各司其职的村级治理模式，保证各类事务公开、公平、公正。二要规范村级事务管理。按照常态化、季节性、阶段性以及突发性工作要求，实施村级事务分类管理。推进党务、村务、财务公开，规范“三资”管理、村级工程、非生产性开支和办事服务。三要依法维护群众利益。建立信访问题源头管控机制，研究一揽子解决方案，确保不发生重特大环境及安全事故，不发生大规模群体性事件。制订村规民约，培育正面典型，引导形成人人遵纪守法、事事崇尚文明的良好风尚。1 |
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